一、中国高等教育财政体制的演进

　　新中国成立后中国高等教育财政体制，概括起来可以分为以下三个主要阶段：
　　(一)中央统一财政与分级管理(1949—1980年)。
　　1949年新中国成立以后中央实行了高度集中的计划经济体制，相应地也建立起了高度集中的财政体制。当时各项经费包括教育经费均由国家财政统一列支。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省(直辖市、自治区)、市、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟订教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府进行统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省(直辖市、自治区)制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。这种高度集中的教育财政管理体制是与当时高度集中的政治体制相吻合的。但这种过分集中的教育财政管理体制，不利于发挥地方政府发展教育的积极性，影响了地方高等教育发展的进程。
　　(二)地方负责与分级管理(1980—1993年)。
　　1980年，中国财政体制进行了重大改革，国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制。即由中央政府统一管理国家全部财政收支的中央财政体制，变为中央和地方分级管理财政收入与支出的分级负责的新财政体制。与此相适应，财政用于高等教育的支出，根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方财政各自负担。中央院校仉由中央政府负责，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。高等院校办学经费也开始由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。
　　1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等院校“可以在计划外招收少量的自费生，学生应缴纳一定数量的培养费。”1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度，把原来的助学金制度改为奖学金、助学金和贷学金制度，并鼓励高校拓宽经费来源。这样就把地方高等教育的管理权和责任同时交给了地方政府，使它们可以根据本地区社会经济发展对人才的需求，适当调整本地区的高等教育机构，调动了各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性。1989年，原国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本回收制度。当年，全国大部分高等院校开始收取每年100—300元学费，开始了将国家负担全部高等教育费用的旧体制转变为由国家和个人分担高等教育费用的新体制的改革过程。 1992年中国高等教育开始较大范围的推行招生收费制度改革，自费学生的比例得到提高，学费水平也得到提高。同时为了使高等教育主动适应社会主义市场经济的需要，更好地贯彻教育公平性原则，转变高校的培养机制，激励学生奋发学习，提高教育质量，原国家教委提出了逐步实行公费、自费并轨的思路。
　　(三)教育财政的新体制(1993年以后)。
　　改革开放以前，中国三级教育对学生普遍实行免费教育的制度，教育经费全部由政府负担。在高等教育和中等职业技术教育阶段，政府还为学生提供助学金(生活费)和免费提供医疗、住宿及部分交通费。这种教育财政制度在改革开放后，尤其是20世纪80年代后半期，受到理论上的质疑。
　　在市场经济下，受教育是可以获得预期经济和非经济收益的，因而受教育者或其家庭应付出一定的代价，应交纳一定的学费，作为获得回报的投资。同时，非义务教育，尤其是高等教育，目前还是选择性而非普及性教育，如果只有部分或少部分人才能接受非义务教育，而采取“免费”政策，等于多数人承担纳税负担，少数人收益，有悖于公平。因而在市场经济中，对非义务教育征收学费，是一种合理的制度安排，也是缓解教育经费短缺的有效途径。况且，20世纪80年代以后，随着中国居民收入水平的明显提高，对非义务教育征收学费也逐渐成为可能。鉴于此种认识，中国从1989年开始对高等教育受教育者象征性征收学费，并于90年代中期将其普遍化，对非义务教育普遍实行收费制度。1993年2月中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，并将上海外国语大学和东南大学作为收费并轨试点院校，当年进入这些院校的新生统一交纳学费，此后并轨试点院校逐年扩大，虽然这时的收费标准仍然比较低，但“并轨”的实践从客观上推进了中国高等教育成本分担程度的提高。1995年9月，全国人大正式颁布了《教育法》，这两项法案的颁布都提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制，从而在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位。1997年在经过几年的“并轨”过渡之后，中国高等教育开始全面实行收费制度。
　　这种规定在新中国教育史上还是第一次，它体现了教育与经济发展的关系，约束了中央和地方政府的行为，为财政性教育经费的增长和教育财政拨款增长伴随经济发展而稳定增长提供了法律保证。

　　二、中国高等教育财政现存问题分析

　　中国高等教育财政的改革，已取得相当的成效，但仍存在不容忽视的问题，直接影响高等教育财政行使其职能的特定方式和政策工具的作用效率与效果，主要体现在以下方面：
　　(一)财政压力巨大，高等教育经费不足。
　　目前中国的高等教育经费严重不足，这主要源于中国总教育经费的严重不足。在中国高等教育规模不断增长的情况下，教育经费不足以至影响高等教育事业发展的问题日显突出。衡量一个国家教育经费多少的主要标志，是看教育经费占国民生产总值(GNP)的比例。从20世纪70年代到 90年代，中国每年教育经费占当年GNP的比例，各年都在2％左右，总是占世界各国的倒数第十几位。世界上发达国家的教育经费一般占GNP的 5％—7％，而与中国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般占GNP的4％左右。如要按人均教育经费算，中国更少得可怜。
　　中国教育投入之所以这样低，固然与中国人口多、包袱重、经济实力不强有关，但这并不是因为国家经济实力不是造成的。其主要原因在于国家对教育的重视程度不够，是投资导向的失误。解放后，中国重视工业的发展是正确的，但是忽视了教育的地位和作用，把发展教育事业作为非生产性投资。采取“一工交，二财贸，剩下多少给文教”的投资政策，在这种剩余原则的指导下，教育所得到的投资很少。中国在过去20年中(1978— 1998年)，国民生产总值以年平均9．8％的速度递增，经济实力明显提高，但国家财政对教育的投入并没有大幅度的提高。一般来说，当一个国家的国民生产总值的年平均增长速度超过5％时，教育投入应有大幅度的增长。由于政府在教育上的投资未能与经济发展速度同步增长，故财政性教育经费支出占国民生产总值的比例一直不高。
　　当然，从近年来政府对教育投入的总量来看，财政拨款有较大幅度增长。1998—2002年，全国教育经费累计投入20265亿元，其中，财政性教育经费支出累计13431亿元，分别比前5年累计增长了119．8％和92．2％；财政性教育经费占GDP的比重逐年提高，从1998年的2．59％提高到2002年的3．41％。这个投入离《中国教育改革和发展纲要》提出的财政性教育经费占国民生产总值的比例达到4％的目标，尚有较大距离。应当说明的是，以上是就总的教育经费而言，具体到高等教育经费，约占教育总财政投入的20％左右。因此中国高等教育财政性经费在国家总教育经费不足以及高等教育财政经费占总教育经费比例不高的双重作用下显得捉襟见肘。
　　(二)高等教育经费的主渠道薄弱、结构不合理。
　　中国的高等教育经费处在由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制的过渡阶段。1978年以前，中国高等教育的98％来自国家财政拨款。1985年，在改革高等院校助学金制度后，高等教育经费中已包含了少量的学杂费和培养费。1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度，把原来的助学金改为奖学金、助学金和贷学会制度，并鼓励高等院校拓宽经费来源渠道。1993年后，根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，全面推行国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一改革，进一步明确了投资主体的多元化、投资形式的多样化格局，强调了国家财政的主渠道作用。但正如前所述，中国高等教育财政性经费又正面临很大的压力，中国财政性教育经费占国民生产总值的比例过低，并且高等教育的财政经费也只占总财政性教育经费的 20％。所以，中国的高等教育经费的主渠道还很薄弱。中国高等教育经费的绝大多数由政府投入，这不仅对高等教育经费财政造成巨大压力，而且也引发了社会不公平问题。近年来政府的财政拨款虽然已经逐年递减，但其所占比重仍然偏高，说明中国的高等教育仍没走出市场化的道路，辅助渠道还没完全发挥其应有的作用。另外，中国对专门针对教育而征收的税费比例又过低，近年来一直低于1％，没有很好的发掘教育税这一条教育经费来源渠道。
　　高等教育学生缴纳的学杂费应是高等教育经费的重要来源渠道，也是高等教育走向市场化的基础。虽然多年来中国高等教育学杂费呈上升趋势，但还是偏低，而且相当部分的学生是免收学费的，并且还能领取助学金，即所谓的“公费”生。这不仅对高等教育财政经费造成巨大的压力，也不利于中国高等教育的长期规模发展。因为考虑未来中国高等教育的进一步扩展，在校生数量的增长和生均成本水平的提高两个因素结合。会使高等教育经费需求的增长速度远远高于国家财政收入的增长，在这种情况下要保持高等教育经费在高等教育经费来源中的比重，必将会使国家财政面临更加巨大的压力。此时财政性高等教育经费在高等教育经费来源中份额也必将下降。而从非财政经费来源看，学费收入必然要起到主要的作用。因为高等院校学费收入是当前中国高等教育所有经费来源中惟一与在校生人数直接关联，能够随着在校生规模的扩大成比例的增长。同时鉴于成本水平是确定学费水平的重要依据，学费收入也较容易随生均成本水平的提高而增加。然而，高等教育学杂费在中国高等教育经费来源中所占比例十分有限，所以，高等教育学杂费持续偏低也是引起中国高等教育经费紧张的主要原因。
　　(三)财政性教育经费事权、财权不统一。
　　中国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权分离的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。1999年财政部将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中。由于财政性教育经费的财权、事权不统一以及教育经费预算等级较低而造成一系列问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。二是教育发展和政府对教育的拨款脱节。三是教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。
　　教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，明显违背了《教育法》的有关规定。导致政府有关部门只注重根据财力的大小作教育预算，是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。因此，事权和财权的分离是中国的教育财政预算管理中的一大弊病，还有待改革。
　　(四)高等教育拨款依据和收费标准不合理，不科学。
　　中国高等教育财政的拨款依据，长期以来始终没能与教育成本等相关指标挂钩。1949年至 1985年，高等教育财政拨款的依据是“基数加发展”，政府按各高校的规模大小及日常开支需求核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算便在上年基数上，按财政状况增减本年度的经费数。1985年至今，因高等教育财政体制发生重大改革，与此相适应的拨款机制也有明显的变化：由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模核定的；“专项补助”则依据各高校发展的特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准后拨给。1985年以前的拨款依据，实施起来较为简便，但没有考虑生均成本和规模效益。因此不易克服拨款中的盲目性和制止不正当的开支行为。此后虽然采用了新的拨款模式，但由于新模式所依据的“生均成本指标”是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此仍反映不出当年物价波动对生均成本增减的影响，也不能准确地反映财政性教育经费的使用效率。在当前中国高等教育经费十分紧张的情况下，合理高效地使用教育资金，提高资金使用效率就显得非常重要，因此中国的高等教育拨款依据有待合理科学的改革。
　　另外，中国现行教育法和有关行政规章也均未对学费标准做出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这就导致了操作上的主观性和随意性。而国外许多国家对高等教育的收费标准均有明确规定，如澳大利亚政府曾规定高校基本收费标准为直接教育成本的20％；美国高等院校生均学费占居民人均可支配收入的比例，从20世纪60年代至 80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在 10％左右，私立院校在45％—50％之间。学费占高等学校学生直接成本的比例，印度为18％，肯尼亚公立和私立学校分别为11％和42％，印度尼西亚公立和私立学校分别为11％和20％(钟宇平、陆根书，1997)。而且在收费政策上还存在着较大非市场因素的影响，其表现在于：一是本专科学费由政府统一定价，无质量差异和地区差异，成本与收费价值背离；二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制，既不符合教育公平的原则，也不符合成本回收原则。在实行高等教育收费的国家，成本回收是按市场化原则来实行的，个人收益率与成本回收率成正比。学习层次越高学费越高，学校越好学费越高。按照“受益原则”，不仅是谁受益谁付费，而且受益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化，造成了价格机制不能合理的调节高等教育这一特殊产品的供求。从而在供求不均衡的状态下，造成了高等教育资源使用效率的低下和资源浪费。
　　(五)对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。
　　在政府投入是高等教育经费主渠道的前提下，能否开拓非政府渠道，关键在于政府的政策导向。从中美高等教育经费来源构成比例来看，中国高等学校吸纳社会投资、捐赠、为社会服务等筹资渠道还有较大空间。私人捐赠是国外名校重要的收入来源，哈佛大学至1997年所获捐赠市值高达110亿美元，麻省理工学院至1998年所获得捐赠市值达36．781亿美元，耶鲁大学至1999年所获得捐赠市值达72亿美元。捐赠之所以能大行其道，除了文化传统等原因外，很重要的原因是政府实行了鼓励捐赠的政策。中国虽然也颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外，没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。大学通过合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等方式，竞相从企业获取经费。对这些投资者，也应在税制上给予一定的政策优惠。
　　另外，中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高，虽然近几年民办高校发展迅速，民办高等学校和民办高等教育机构在校生占高中教育机构在校生总数的比例与其他国家和地区相比仍然偏低。除泰国私立高等教育学生数占全国高校学生数50％左右且在继续增长外，韩、台、菲、日此比例皆在70％甚至80％以上。中国民办高校的发展长期受国家政策的制约，中国《教育法》规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；《高等教育法》也相应规定“设立高等学校，……不得以营利为目的”。而许多市场经济调查或预测，都表明教育产业是当前以及未来新的经济增长点，许多有眼光的企业家也看好这一产业，很想向民办高校投资，而投资必然要求回报。因此，如何解释和解决“不得以营利为目的”，就成为民办高校亟待解决的问题。如果得不到合理合法的解决，则投资、集资、融资、承包制的合法性都成问题。

　　三、中国高等教育财政改革的框架设计

　　在世界范围内高等教育财政与管理改革的大背景下，立足于中国的特殊国情，研究基于公共财政框架下高等教育财政改革的基本框架，对于改进与完善中国高等教育财政体制，提升高等教育财政的多样化职能作用的协同性等，无疑具有重要性和紧迫性。
　　(一)重塑中央财政和地方财政对高等教育的分权模式。
　　按照中央财政和地方财政分仅的规范，中央财政的事权范围是“全国性事务”或受益范围遍及全国的公共物品的提供，地方政府的事权范围是“地方性事务”或受益范围在某一区域内的公共物品的提供。高等教育具有很强的地方性事务的特征，它的受益范围也主要在特定区域范围，在此前提下，地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性。中国目前进行的高等教育管理体制“以省级政府为主”的改革其实就是对高等教育事务“地方性”的确认。在这一改革趋势下，中央财政和地方财政的事权范围也需要重新认定。需要指出的是，尽管高等教育主要是地方性事务，但某些事务却又超出了地方性事务的范围，如地区差异的协调、高等教育的公平保障等，应视做“全国性事务”由中央政府承担。即中央政府和地方政府高等教育财政责任的划分不应当根据学校行政隶属关系来划分而应当根据具体的高等教育事务的特征来划分，属于地方性事务的由地方财政承担，属于全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担。
　　在高等教育管理体制改革的趋势下，中央财政和地方财政事权范围的重新划分非常必要，目前处在过渡阶段的转制学校的经费仍由中央财政提供只能是一种过渡，否则又会出现管理中事权与财权相分离的现象，这会使以地方政府统筹为主的体制目标变成一种没有实际意义的形式。中央财政和地方财政事权范围的重新划分将改变中央政府仅为少数高等学校提供经费的状态，使中央政府能够真正面向全国的高等学校。对此我们可以从美国的经验得到借鉴。由于美国高等教育的管理权在州政府，州政府对高等教育的财政拨款也就占了政府对高等教育拨款总额的主要部分。可以预计，随着高等教育管理体制改革中原各部委所属院校管理权限进一步明晰，未来高等教育财政体制在政府财政责任分担方面将会出现重心下移的特点，地方政府将负担起高等教育公共经费拨款的主要任务。
　　与此同时的问题在于，如果所有的学校均转为地方高校势必使地方财政面临更大的财政压力，原来不具备资源优势的学校经费可能会更加窘迫，公共教育资源的受益分布可能会更加不平等。为此，中央政府的宏观协调就显得尤为重要，其主要职责应是平衡差异，保障公平。一方面，可在高等教育财政中通过转移支付平衡地区间公共高等教育资源的差异也是中央级教育财政不可推卸的职责。通过中央政府的转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施，也是平衡公共教育资源分布的重要途径。另一方面，通过建立由中央政府负主要责任的高等教育学生资助制度，确保中央财政可以用相对丰裕的经费为大学生提供资助，这可以使高等教育公平得到更为切实的保障，可以更为有效地对处境不利的群体进行积极的补偿。
　　(二)实行高等教育基金制。
　　教育基金是由社会捐资设立，由专门机构进行投资运作，投资收益用于资助教育事业的新型基金。教育基金能在短时间内把社会闲散资金聚集起来，通过专门机构，在基金增值的前提下，以弥补教育投入的不足。早在1993年，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就已指出，要“改革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”在中国像享有“希望工程”商标专用权的中国青年基金、曾宪梓教育基金会等早已设立，而且已经广泛服务于教育事业，所起的作用和产生的效果也非常明显，对教育事业的发展将是一个有力的促进。但从全国范围来看，基金设立还属稀缺之物，没有得到全面的开展和最大限度的实行，而且在高等教育经费紧缺的情况下，中国还没有建立相应的高等教育基金。但从长远来看，这是一种发展趋势，在中国市场经济体制的建立和不断完善，改革政府对高校的财政拨款机制的条件下，逐步实行高等教育基金制时机已经成熟，应逐步设立和实行教育基金制，使政府的高等学校拨款、科研项目合同拨款和学生资助拨款逐步向基金制过渡，现在国家教委直属高校、中央其他各部委所属高校和地方院校也都在逐步实施拨款制度的改革，基本趋势是确立高等教育基金制的管理方法，以“普通基金加专项基金”的方式分配高等教育事业费，并在时机成熟时成立专门的高等教育基金委员会，负责高等教育经费的分配。
　　(三)完善高等教育财政预算管理制度。
　　在切实贯彻《教育预算执行条例》的同时，一些高等教育预算管理的基础性工作也有待加速完成：如，需要重新确定教育预算的收支分类。在未来的预算改革中，应对教育预算的支出分类进行细化，使之与教育各类活动的性质和功能相一致，并且和教育服务提供机制的改革相一致。
　　现行的国家预算中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。为增强拨款程序中的公平性和透明度，应实行各级财政的教育经费预算单列，将教育经费在国家和地方财政预算中的款级地位升格为类级，使教育事业费和教育基建费在类级分配后，便统一起来由教育主管部门支配，进而实现教育经费事权和财权的统一。只有这样才能确保政府对教育的足量投入，克服教育发展与政府拨款相脱节的状况，提高教育投资的使用效益；才能减少教育经费核拨过程中的主观随意性，根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费，兼顾公平与重点，进而实现教育资源的优化配置；也才能确保教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权。
　　(四)改革高等教育经费财政拨款模式。
　　在当前国际范围内高等教育财政管理的新形势下，中国的高等教育财政拨款体制必须改革。依据高等教育拨款模式的效率、公平和公开的基本原则，并结合世界高等教育拨款模式的发展趋向和有益经验，中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。
　　具体来说，首先要实行多政策参数的拨款公式。其次，建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩，运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法等。再次，要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付，提高教育拨款的透明度和针对性，最大限度地发挥教育资金的使用效率；同时发挥合同拨款的优势，用于科研和专项基金的分配，以确保教育经费的使用效率和质量，提高科研水平，使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围，从而有助于发挥高校的自主性，提高中国高等教育的整体水平。最后，还要加快政府职能转变，形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。总之，高等教育拨款的基本原则是要具体问题具体分析，采取多种方法；要尽量公式化，减少人为因素；要以绩效为基础，提高使用效率；要随时代发展而不断改进，以适应高等教育发展的实际需要。
　　(五)建立高等教育经费多元筹集模式。
　　中国的高等教育财政改革的根本方向是要解决高等教育经费短缺这一制约其发展的瓶颈问题。“开源”和“节流”是两条根本途径。而其中的“开源”无疑又是解决这一问题的重中之重。“开源”即是指建立高等教育经费多元筹集模式。根据发达国家办学的成功经验，我们可以得到各国在高等教育经费筹措方面的共性和一般发展趋势，即财政性教育经费为主，多渠道筹措教育经费并存。
　　在保证财政性拨款主渠道地位的前提下，应积极拓展扩大非财政性教育经费的比例和来源渠道。实践证明，面对穷国办大教育的社会现实，高等教育这种多渠道筹措经费的模式是行之有效的，可使政府从高等教育的巨额投资中逐渐解脱出来。从近年高等学校教育经费情况看，其他渠道注入经费已占35％。进一步扩大社会、个人对教育经费的投入，不仅在客观上减轻了政府对教育投入的负担，而且能使全社会、全民族来关心和促进中国高等教育的发展。然而与发达国家的高等教育经费来源相比，中国政府财政拨款占教育总投资量的比例仍很高。所以必须继续努力深化高等教育投资体制改革，争取更多的社会、个人资金投向高等教育。在众多非财政性渠道来源中，学费收入已成为扩大教育经费来源不可缺少的渠道。从20世纪80年代起，中国实行向学生收取学费制度，现今中国开始实行并轨招生制度，学生不分公费还是自费，一律实行交费上学。除此之外，还应积极拓展其他的经费来源渠道，主要包括：其一，高等学校通过兴办企业以及学校与校外企业的联合获得充裕的资金。其二，鼓励民间捐赠来筹集资金。高校要把捐赠所得在教育经费结构中摆在一个特殊而重要的地位来看待。同时国家要在政策上给予支持。其三，发行教育彩票。其四，发展民办高校并发行股票筹集资金。其五，争取国际银行组织用于发展高等教育的硬贷款。中国作为世界银行的主要成员国，可以申请长期硬贷款额度，作为发展中国高等教育的贷款基金。
　　(六)科学确定高等教育成本回收政策。
　　无论从公平的角度还是效率的角度考虑，高等教育实行成本回收政策都是应该的。高等教育成本回收对实现教育机会均等、公平与提高高等教育系统资源配置效率都有积极的意义。适度的收费，可在一定程度上舒缓公共财政压力，增加高校收入，扩大接受高等教育的学生规模，更大限度地满足社会与个体对高等教育的需求。因此，高等教育实行成本回收政策应该成为高等教育财政的一个长期策略。科学确定高等教育财政成本回收政策，需要考虑以下几个方面的问题：
　　1．科学的确定成本回收的水平。确定高等教育成本回收水平时，学生及其家庭的支付能力和高等教育的需求价格弹性是必须考虑的重要因素。增加学费对整个入学人数并无多大影响，但却可能对处于平均收入水平以下阶层的学生产生影响。因此，提高大学学费虽然对整个高等教育系统有益，但有必要考虑那些处于该系统边缘的人可能受到的影响。虽然中国高校应该收多少费用还是一个有待探讨的问题。但应根据各地区和各收入阶层的差别的不同情况来考虑，将成本回收的水平确定在一个较为合理的水平。
　　2．成本回收要与适度收费与建立完善的助学制度相结合。成本回收政策的实施必然会导致部分低收入学生因学费问题而上不起学的事情发生，中国近些年来也经常发生这种情况。这无疑是成本回收带来的负面影响。要解决这一矛盾，为有效地帮助贫困学生与吸引有才能的青年进入大学，就必须建立和完善助学、奖学制度，以弥补成本回收带来的负面影响。
　　3．要积极发展民办高校吸纳民间资金。在国家财力有限的条件下，如果能把有限的资源集中投入到有选择的公立高校，以维持国家的学术地位，而把部分现有公立高校转为民办并为私立高校提供较为宽松的发展空间，以促进高等教育规模的扩展。一方面，让公立高校仍主要用分数标准选拔学生并使其享有较多的国家奖学金，以保证优秀人才不致家贫而被拒之于高校门外，另一方面，让民办或私立高校适当引入经济支付能力标准选拔学生，以满足一部分读得起书的学生的求学愿望。所以私立高校对减轻公立高校的压力，缓解人们日益增长的对高等教育的需求与政府不断下降的财政支持的能力之间的尖锐矛盾，具有重要的意义。
　　4．引入延期支付措施，减小实施成本回收的阻力。引入延期支付措施主要是通过选择视收入偿付的贷款和抵押贷款以及毕业生税等方式实现的。中国的贷款计划实行十年，情况并不尽如人意。原因是目前中国高校的学生贷款，是高校按一定比例从国家财政拨给的高等学校经费中划出，管理采用由学校贷款由学校回收的做法，因此常常要求学生在毕业时即还贷，而不是在学生毕业后以获得的工资收入来还贷这种真正意义上的学生贷款方式。使得中国高校的学生贷款率低，回忆率低，起不到应起的作用。所以应更有效地确定贷款目标，在降低资助程度的同时减轻学生的债务负担，通过设计更有效的回收机制，把借款不还的情形降到最低程度。
　　(七)完善高等教育管理体制。
　　中国高校教育经费十分短缺，但又不同程度地存在着教育资源的浪费，造成高等教育效益很低。本着从内部“节流”的原则应进一步完善教育管理体制。要精简学校管理机构人员，减员增效。开展办公软件的研制开发，促进学校办公自动化，提高办事效率。同时推进后勤服务社会化，包括学生宿舍的管理社会化。尽快推进后勤服务尤其学生宿舍管理的社会化，不仅能使学校从后勤服务，学生宿舍管理的巨额投资中解脱出来，将主要精力投入到学校教学、科研中去；同时也将后勤服务和学生宿舍管理推向市场，提高竞争意识，增加内在动力，特别是加快学生宿舍的改造、扩建、新建，缓减学校对学生住宿需求日益增加的压力。另外也可以在加强学校安全管理的前提下，建立开放式的学生管理模式。以此建立起内部符合教育规律、外部适应市场机制需要的竞争机制，促使高校向高水平、高质量方向发展，推动高等教育更好地与社会需求和环境协调发展。
　　(八)制度与环境配套措施。
　　为确保高等教育财政改革措施更加完善和改革措施的顺利进行，在切实实行上述改革措施的同时，政府还应该采取其他一些配套措施，并保证相关政策的稳定性。
　　首先，加大政府对接受高等教育的宣传力度。政府要逐渐普及高等教育，提高全民族的文化素质，实施科教兴国的大方针，必须深入农村进行大力宣传，让广大农民认识到让子女接受高等教育既有利于国家、民族，也有利于自己。教育的需求与收入差距是必然联系的，在发达国家，接受高等教育者的收入远高于那些没有接受高等教育者，并且这一差距长期存在于学生毕业后的整个就业生涯。中国的情况也是如此。政府有义务宣传接受高等教育的重要性，激发更多的人接受高等教育的愿望，从而提高中国人口的总体素质以及推动高等教育事业的发展。
　　其次，加强法律制度建设。国家的法制建设对高等教育改革也是至关重要的，是高等教育财政改革措施和政策得以实行的法律保障。第一，完善《高等教育法》和有关行政规章，应对缴纳学费的确定原则、程序和基本依据等重要问题做出明确规定，以克服操作上的主观性和随意性。同时，对于民办高等教育的投资、集资、融资和承包制的合法性等，应给予明确的解释。第二，改进《教育预算执行条例》，提升高等教育预算和决算的层级，并对教育经费拨款方式和绩效评价体系等进行适时补充与完善，使其成为《预算法》在高等教育预算编制与执行方面的具体操作依据。第三，形成一系列有机的财政资助法律体系。如，结合我国已制定的国家助学贷款的有关政策措施，应出台《国家助学贷款法》，对国家助学贷款的性质和意义、有关各方的权利义务界定及违约责任、有关贷款管理机构的组织方式等问题做出明确规定，使国家助学贷款制度的建立和实施具有法律依据。第四，修改《公益事业捐赠法》，明确给予捐赠者以税收减免等优惠政策，进一步激发高等教育社会捐资助学的积极性，充分调动潜在教育资源。此外，增强法制观念，间接降低高等教育财政风险。现实中，法制观念薄弱已经影响到高等教育财政工具的作用效果。如国家对高校推行的学生贷款政策，因法制观念薄弱，一些单位和个人不守信用而赖债的现象大有存在。加之银行在激烈的社会竞争中已形成了许多不良资产，出于还贷顾虑和生存顾虑，银行不得不对此项政策十分审慎，致使此项政策在实践中很难实施，有些名不副实。面对这种情况，除了各金融机构主动采取配合措施做好贷款工作，学校用道德规范来约束学生的行为，更重要的是要让法制观念深入人心，通过强硬的政策尽快在全国范围内建立起个人的信用登记系统，建立学生个人信用档案，并逐步实现系统内联网，对走出校门的毕业生进行信息追踪，形成以经济手段、法律手段、社会监督手段共同约束的监督体系，降低高等教育财政风险。