【摘要】2007年5月30日财政部将证券交易印花税税率由1‰调整为3‰，引发我国股票交易市场罕见、多日连续暴跌。本文论述了此次财政部调整印花税的行为从法律依据到决策过程方面暴露的正当性缺失问题。

【关键词】印花税，正当性

【正文】
　　2007年5月30日凌晨，财政部刚刚在市场已有调整印花税传闻而辟谣后，过了没几天，突然发布通知，将证券交易印花税税率由1‰调整为3‰，从而引发了我国股票交易市场有史以来罕见的多日连续暴跌，沪深两市大盘当日下跌6％以上，直到6月5日股市连续下跌，累计下跌近20％，两市蒸发市值近4万元人民币，每天几乎有70％以上的股票跌停。多日罕见的暴跌表明了投资者对政府失信于民的异常愤怒，纷纷用脚对政府投下了不信任票。作者认为此次财政部调整印花税的行为从法律依据到决策过程上均暴露出正当性缺失问题。

　　先来认识一下什么是印花税？印花税在税收中最基本的含义是对经济活动和经济交往中书立的凭证加贴印花而征收的税收。所谓证券交易印花税，是股民从事证券买卖所强制缴纳的一笔费用。印花税率的高低可以直接地改变股票的交易成本，因此其调整可以对市场发生一定程度的影响，正是由于这个功能，证券交易印花税率往往成为我国政府宏观调控股市的一项政策工具。

　　下面从两个方面论述此次调整印花税的正当性缺失问题。

　　一、法律依据方面

　　 　按照宪政理念，国家课税权属于公民主权，需要公民的同意。公民有权民主选举自己的代表，才能允许课税。公民通过自己选举的议会来决定课税。例如，根据美国宪法，课税法案应由众议院提出。在我国大陆，应该由选民选举的最高国家权力机关全国人民代表大会来行使课税决定权。但是，现行宪法却没有关于课税权的规定。这是宪法的一个明显缺陷。

　　　　现行宪法关于税收的规定只有“公民有依照法律纳税的义务”。然而，公民能找到可作为“依照”的关于印花税的“法律”吗？找不到。因为，全国人大及其常委会没有制定这样的法律，而把这项课税的决定权委托给了国务院，国务院根据1988年自己制定的《中华人民共和国印花税暂行条例》来征收印花税，甚至把印花税税率的决定权下放给财政部。那么，依照不是法律的“暂行条例”和“财政部决定”纳税，符合宪法“依照法律纳税”的规定吗？

　　　　可能有人会说，国务院是有全国人大及其常委会授权的。下面，就分析一下授权给国务院是否合宪合法。

　　　　根据现行宪法第六十二条和第六十七条的规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。宪法并未规定全国人大及其常委会可以把法律的制定权委托给国务院。虽然第八十九条规定国务院有权行使全国人大及其常委会授予的“其他职权”，但同时规定国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。也就是说，委托给国务院的“其他职权”不含法律的制定权。国务院制定行政法规，必须“根据宪法和法律”，没有法律根据不得制定行政法规。所以，制定《印花税暂行条例》，是不符合宪法上述规定精神，没有法定效力，不能当作纳税依照的。

　　　　再看《中华人民共和国立法法》。根据《立法法》第八条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项“只能制定法律”。也就是说，作为税收基本制度的重要内容，对印花税和其他税“只能制定法律”。《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委　员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”

　　　　那么，全国人大及其常委会对印花税和其他税应该制定法律而尚未制定法律的部分事项，授权国务院先制定行政法规，是否“明确授权的目的、范围”了呢？国务院是否“严格按照授权目的和范围行使该项权力”，没有“将该项权力转授给其他机关”呢？

　　　　这种授权造成国务院同时拥有立法权和行政权，自己立法自己执行的情形，符合限制和制约政府权力的宪政理念吗？

　　　　根据《立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”《印花税暂行条例》经过了超过18年的实践检验，难道制定法律的条件还不成熟，还要无限期地继续授权下去吗？

　　　　《印花税暂行条例》无法可依，却执行超过18年的典型例子，说明这种国家课税权从设定、授权到行使各个环节不仅违背宪政理念，也违反现行宪法和《立法法》的规定精神。至于立法民主所要求的公众讨论、听证程序、审议程序等更是阙如。

　　　　没有民主、宪政、法治的秩序，政府的权力就会成为不受制约的权力，国家课税权所反映的公民主权就难免受到侵犯。

　　二、政策决策过程方面

　　第一、决策行为不妥。财政部调整印花税的决定是一个抽象行政行为，具有政府规章或者规范性文件的性质和效力。但是按照我国政府规章和规范性文件制定程序，涉及到社会公众利益的抽象性行为，应当公开制定，广泛听取公众的意见或经过专家的认真论证，并按照一定的程序进行审议。但此次财政部调整决定，显然没有按此程序进行。决定中称经过国务院批准，但如何经过国务院批准，是国务院总理办公会议批准还是个别国务院领导批准，不得而知。

　　 第二、发布形式不妥。如果是部门规章，应当采用部长令形式发布，如果是规范性文件，应当采用有编号的文件形式发布。但财政部调整印花税决定是由财政部室新闻办公室以通知的形式发布，既没有部长令号，也没有规范性文件文号，不知道此种通知形式的法律依据何在。无论如何，对如此重要的涉及国计民生的重大事项的决定，用新闻通知的形式发布，显然也是不严肃、不规范的。

　　 第三、发布与实施的时间不妥。财政部调整印花税决定在半夜临晨发布，而当时并没有出现战争、动乱或其他紧急状况，有什么必要在人们入睡的时候发布？法律依据何在？确实令人费解。既然调整印花税是一种正常的经济调控行为，就应当在正常的工作时间内发布。不在正常的时间内发布决定，也就难怪百姓不将该决定视为正常的行政行为了。其次，根据法律公开公正的一般要求和WTO的基本原则，以及我国现行通常作法，政府的立法和其他抽象性行政行为公布后到实施应当留有一定期限，以便社会做好接受和执行的准备。但财政部调整印花税决定半夜宣布、当天执行，这种突然袭击式的行政决定，不符合公开公正的法治原则。其实，调整印花税的主要目的，就是为了给股市降温，但实践已经证明采用突然袭击的方式只能造成股市的硬着陆，说严重点只能给股市带来灾难。如果用正常的方式公布决定，并留出实施的准备时间，相信不会给股市造成如此巨大的冲击，有利于股市的软着陆。

　　 市场经济就是法治经济，这绝不是一个口号，而是需要所有市场经济的参与者和管理者们切实遵守的客观规律。市场经济法需要法治，而法治需要政府机关严格依法行政。2004年4月国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》( 以下简称《纲要》)提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。法治政府要求从中央到地方各级政府及其部门都必须全面推行依法行政。 全面推行依法行政，建立法治政府的一个重要内容，就是政府机关行政决策必须建立和严格遵循法定化的程序。《纲要》规定的建立法治政府的目标之一是：“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。”

　　
【注释】
　 1、《从调整印花税引起的社会反响看行政决策法定化的紧迫性》
　　
　 2、《中国股市暴涨暴跌的本质》