关键词: 国有资产；二重性；法律规制

内容提要: 本文从国有资产产权的二重性出发,剖析了国有资产的现实困境,并提出了解决这些问题的法律规制方法。

国有资产即全民所有的财产,是指国家以各种形式投资（投入）及其收益、接受赠与所形成的,或者凭借国家权力取得的,或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。[ 1 ]我国国有资产规模庞大。据国资委统计,截止2002年底,我国国有资产总量（净值）为118299. 2 亿元,高于当年国内生产总值,其中,经营性国有资产总量为76937. 8亿元,占65%；非经营性国有资产总量为41351. 4亿元,占35%。上述国有资产,分布在全国各地及各行业的17万多户国有企业中。由于中国国有资产存量的巨大及其在中国的特殊地位,无论从理论还是实践都有必要从现行的国有资产产权的二重性困境出发来探讨对其全面的法律规制。

一、国有资产产权的二重性的现实困境

所谓国有资产产权的二重性,是指产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。[ 2 ]在传统体制下,国有资产产权的二重性包括以下含义:一是国有资产所有权的二重性。名义上一切资产包括劳动力和生产资料都属于全体人民所有,国家作为全民的代表对国有资产行使所有权,在计划经济体制下,一切的劳动力和生产资料都置于国家的统一调配之下。国家是国有资产的主体,客体是可见的国有资产,包括经营性、资源性与行政性资产。所以,主体具有虚拟性,客体具有实在性。二是劳动者资产所有权的二重性。这里所谓的劳动者资产,主体是劳动者,客体包括生产资料和劳动力。所谓的劳动者资产所有权包括两方面的含义:在国有制条件下,一方面对于“劳动力”,名义上传统理论并不否认劳动者的“所有权”,但实际上并不承认其支配权。这是理论上的“实有性”和实践上的“虚无性”；另一方面对于“生产资料”,名义上是“全民所有”,理论上承认“人人都有”,实际上每个劳动者都没有支配权,这也是理论上的“实有性”和实践上的“虚无性”。劳动者资产所有权的二重性这两方面的含义,其实质都在于否认劳动者对其资产的个人所有权。3、国有资产产权主体国家的职能二重性。在传统体制下,国有资产产权主体的国家具有管理经济的行政权力,这就是国家作为社会经济管理者从宏观上管理国家经济的职能和作为资产所有者管理国有资产的职能的二重性。

在经济体制转型时期,国有资产产权的二重性演化为国有资产主体虚位、劳动者资产客体虚位和国家的公法行使者和私法行使者身份仍然划分不清。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。

1、国有资产主体虚位。所谓国有资产主体虚位是指由于国有资产所有者代表的虚拟性而不能形成责权利对称的约束激励机制,因而没有对保值增值负责任的主体,主要表现有:国有资产多重委托代理主体的模糊性；内部人控制；股份制国有资本的非人格化。

2、劳动者客体虚位。所谓劳动者客体虚位是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者,虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权,但是对于作为产权物质客体的生产资料仍然是全民所有制的虚拟所有者。他们尽管拥有了同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收入的权利,却并没有对于国有资产剩余索取权或利润分享权,有就业的市场风险而无生存的制度保障。

3、国家的公法行使者和私法行使者两种身份混淆。主要表现在: ①国有资产所有者和生产经营者混淆不清,政府的行政权力通过人事制度实际上支配公司法人代表、董事长和总经理的生产经营行为； ②国家既作为公权体现者提供市场“游戏规则”,又是国有企业的所有者和经营者作为市场主体参与市场竞争； ③国家以行政权力干预资源配置,并且控制剩余分配权；④公法权力相互之间缺乏制衡机制,权力支配法律,乃至行政权力僭越立法权力,滋长行政权力的寻租行为等等。

二、公司法人治理结构相关法制的完善——国有资产产权二重性困境的初步进路

我国国有企业开始法人治理结构的探索始于20世纪80年代中期,这是一场以建立现代企业制度为目标的深刻的企业革命,经过10多年的努力,已经有了相当大的突破,对国有企业摆脱产权二重性困境起到了很大的作用。但目前面临的问题是如何从企业制度改革向市场制度改革切入,从体制上消除束缚生产力发展的障碍。要解决这些问题,首先要完善公司法人治理结构设计,从《公司法》入手强化董事会功能。[ 3 ]董事会是公司法人治理结构的核心,它具有两项职能, 一项是代表出资人去激励经营者实现股东利益最大化,另一项是保证股东的利益不受损失。按《公司法》的要求来组建公司的股东大会、董事会、经理人员和监事会等组织机构。通常,产生董事有两种方式:一种根据有关法律和公司章程,经股东大会选举产生；另一种是政府任命,为维护国有资产的利益,国家可以任命高级公务员作为公司董事,任命的董事可以使国有股的所有者具体化,激励和监督公司经理,保护国有资产,董事应具有一定的专业知识,能够从公司有关资料和公司经理提供的报告中分析出公司的经营状况,并及时向董事会汇报。从权力设置上规范公司法人治理结构的制衡关系,为处理好委托代理关系问题提供法律保障。其次应以《公司法》为依托建立职业经理人制度。实行董事长和总经理职务的分开设置董事长与总经理既有分工的不同,又是雇佣和被雇佣的关系。如果总经理同时担任董事长,势必弱化了董事会的监督和制衡作用,出资人的利益在一定程度上受到损害,而管理阶层的利益可能会得到改善。

但是,必须看到,这一判断已为大量的事实所证实。公司法人治理结构相关法制的完善和实践只能初步解决国有资产产权二重性困境。

三、政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制——国有资产产权二重性困境的深层解决

要从深层解决国有资产产权二重性困境,必须完善政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制。国家代表全体人民对国有资产行使所有权,而政府又是国家的代表人,在实践中,正是政府授权给授权投资机构以国有资产的所有权,让其管理并利用这些经营性的国有资产进行投资,从而实现国有资产本身的保值增值。对于政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制,主要应当实现以下几个目标:

1、随着国有资产管理体制和运营体系的重建,政府作为国有资产所有权代表的管理职能,必须与一般社会经济管理职能要严格区分开。政府作为国有资产所有权的代表者,只能通过国有资产监督管理委员会与授权的国有资产运营机构发生直接投资关系,通过直接监管授权经营机构,实现国有资产有效监督和控制。除批准授权机构的章程、决定其设立、变更、终止等事项外,日常的监管主要有三个渠道:一是决定授权经营机构董事、董事长任免；二是确认年度经营目标,即与其签订可反映政府意志的年度业绩合同；三是以年度目标为准,聘请专业机构进行审计,由国家派出的监事会进行考核评价。作为社会经济管理者,政府各职能部门不再直接干预企业,只能对企业进行政策引导和指导。政府与授权经营机构下属的业务经营企业不发生直接联系,不具有直接管理关系。业务经营企业只与授权经营机构发生直接投资和监督关系,不受国有资产管理部门的直接领导。因此必须按照《国有企业监事会暂行条件》的规定,配合有关部门向授权资本运营机构和生产经营企业派出监事和独立董事,确保国有资产及其权益不受侵犯。

2、以法律规范授权经营的资本运营机构,确保资产运营主体职能到位。如果政府授权经营的资本运营机构主体职能不能到位或只能部分到位,势必影响整个国有资产管理体制功能的发挥。作为国有资产运营主体,其主要职能应体现在产权代表职能,在政府授权的基础上,成为国有资产产权代表,行使所有者职能,对授权范围内国家出资兴办和拥有股份的企业享有资产收益、重大决策和经营管理者选择及业绩考核等权利,行使表决权和管理权。投资经营公司新的领导层必须更新观念,对下属企业的管理要避免沿用传统的行政管理手段,防止出现“翻牌公司”,国有资产经营公司与其下属控股和参股企业不再是传统的领导与被领导、指挥与被指挥、命令与服从的关系,而是国有资产的出资人与被投资企业的关系,它们之间是两个独立的法人实体的关系,是通过产权纽带而联系的。

3、以法律制度确立有效的激励约束机制。在授权经营时,与授权经营单位签订保值增值责任书,落实国有资产保值增值责任。将考核结果作为政府奖励,任免经营者的重要依据。强化授权资本运营机构法人的资产经营责任。实行风险抵押金制度,使企业风险与经营者收入挂钩。先由经营者交纳一定数额的风险抵押金,考核年度终了进行核实清算。

为了真正实现上述目标,立法是前提。最主要的就是应该确立国有资产管理的基本法制规范。

1、首先应当确立国有资产基本法——《国有资产法》。作为统率整个国有资产法律规范领域的基本法,《国有资产法》是应当也是必须要制定的。虽然我国在10多年前就开始了国有资产法的起草工作,但由于种种原因,时至今日,仍然未能制定出来。《国有资产法》是第八、九届全国人大立法规划所确定的立法项目,全国人大财经委曾组织有关部门和专家学者组成了起草领导小组、顾问小组和工作小组,在广泛调研的基础上完成了国有资产法草案的起草工作。但是由于我国的国有资产监督管理体制处于变革之中,立法者在一些重要问题的认识上存有重大分歧,因此该草案未能提交审议。去年,国资委已经重新组建了国有资产法起草小组,《国有资产法》的制定又得到了实质上的进展。可以预见,《国有资产法》的制定出台,在很大程度上将缓解我国目前国有资产法律规范领域内群龙无首,多种法律适用的各自为战的混乱局面。届时,国有资产管理体制中的“七龙治水”的问题有望从理论上得到彻底的解决。[ 4 ]

2、有关国有资产管理主体的法律。即国有资产管理部门所必备的权利能力和行为能力等方面的法律规定。加强国有资产管理就必须使国有资产管理部门能够享有所有者权益、权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合,改变以往国有资产管理主体多元化的局面。以前,我国国有资产多头管理,其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大型企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资的审批及产业政策制定,国有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额,即所谓出资人对经营者的职务待遇管理职能；各部门都行使国有资产所有者的权力,使企业成了政府机构的附属物,不能真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的商品生产者和经营者,严重压抑了企业的生产积极性和主动性,影响了国有资产经济效益和社会效益的提高,但各部门对国有资产的保值和增值都不承担明确的责任,往往在一些具体问题上互相扯皮,带来了许多难以解决的矛盾,削弱了国家的管理职能,造成了国有资产管理上的混乱和所谓的人人负责而又实际上无人负责的局面。因此,从法律上确认国有资产管理部门的主体资格,确认国有资产管理机构是“专司”国有资产管理的机构,不是“分司”、“兼司”和“帮办”式的机构,是社会主义国有资产管理法律关系的重要内容之一。[ 5 ]

3、有关规范国有资产运行的法律。国有资产运行,是指经营性国有资产在国家授权投资机构或者部门的运作下,投入市场,依据市场的规律,在市场中运行,实现其自身保值增值的过程。在社会主义市场经济条件下,国有资产以各种形式参与市场竞争经营,如股份经营、承包经营、租赁经营、联合经营等,因此,规范国有资产运行的立法也构成了社会主义国有资产法律体系的重要内容。这方面的法律主要构成是国有资产经营秩序的法律,包括管资产的如国有资产的委托代理、授权经营、产权流转等；管事的如国有资产经营预算管理、投资管理、收益管理、股权管理等；管人的如出资人代表、国有股东及董事管理、经营者薪酬管理、效绩考核等。

四、全面的法律规制——解决国有资产产权二重性困境的根本出路

事实上,只有建立全面的法律规制才是解决国有资产产权二重性困境的根本出路。要加强国有资产管理法制建设是一项艰巨的任务,应坚持做到国有资产管理立法、司法和法制文化建设三者之间的同步配套、协调发展。

1、加快国有资产管理立法建设。新中国成立以后,国家对国有资产的管理曾制定了必要的法规,对保障和促进社会主义国有经济的发展起了积极的作用。然而,随着经济和改革的发展,原有的国有资产管理法规和制度已不完全适应发展变化了的新情况。1988年原国家国有资产管理局成立以来虽然制定和发布了一系列有关国有资产管理的法律和法规,但还没有达到成龙配套的程度。因此,必须尽快制定和完善一些新法规,重点应放在三个方面:一是制定关于国有资产宏观调控的法律法规,如尽快研究制定国有资产管理基本法,即《国有资产法》。二是规范不同主体之间的活动,保证企业活动在不损害国有资产范围内进行。三是对现行各种法规修改完善。根据党的十六大精神来清理已经出台的法律法规,凡与十六大精神相抵触的,该修订的修订,该废止的废止,该新订的新订,该升格的升格。

2、加强国有资产管理司法建设。与国有资产管理立法相比,当前有法不依,执法不严,违法不究的问题更为突出。为此,加强国有资产管理法律、法规的监督执行十分关键。因此,国有资产管理司法建设的重点为:一是强化国有资产执法部门执行国有资产管理法规的法律约束力。对于违反国有资产管理法规的执法人既要追究其行政责任和经济责任,也要追究其刑事责任。二是国有资产管理执法部门要严格履行职责,严厉打击侵害国有资产权益的违法行为。三是加强国有资产法律队伍力量,提高国有资产司法人员的素质。要建立管资产和管事、管人相结合的体制,必须从机构级别、领导力量、人员配备等方面加强国务院和省市两级政府专司国有资产管理的机构,并不断充实国有资产法律队伍力量,尤其是经济法律队伍力量,加强国有资产管理司法的基础建设。3、大力发展国有资产管理法制文化建设。国有资产监督管理委员会是个新机构,按照产权职能进行的国有资产管理工作是一项新事业。新机构要正常运转,新事业要向前发展,人们观念就要更新。要加强国有资产管理法制文化建设,通过各种形式向社会各界宣传党和国家对国有资产管理的政策、法规和制度,更新人们的观念,使加强国有资产管理工作的意识深入人心,使维护国有资产权益成为全民的自觉行为,为实现国有资产管理法制化,创造一个良好的社会环境。

注释:

[ 1 ]王全兴,《关于国有资产法基本理论的探讨》, 转载于中国民商法网。

[ 2 ]杨万铭,《国有资产产权的二重性》,《经济学家》, 2000 年第6期。

[ 3 ]徐莉萍,《论我国企业法人治理结构的完善》,《湖南财经高等专科学校学报》,第18卷第1期。

[ 4 ]根据现行的国有资产管理体制,国有资产的管理权分散在不同的7个部门,具体包括计委、经贸委、财政部、银行、企业工委、人事部、组织部等部门,各部门对于国有资产的管理都有各自的政策,其中不乏与十六大所提出的“两级所有制”相矛盾之处。

[ 5 ]刘汉屏,贾宝和,《论国有资产管理法制建设》,《经济师》, 2004年第3期。