内容提要: 司法审查虽然只是英国公民权利救济体系中的一部分，但却是日益重要和专门化的司法救济手段。作为普通法国家，英国司法审查之诉在审判组织及管辖、司法审查范围、司法审查理由、当事人、证据、审理程序、救济方式及裁判种类等方面均有着自身的特点，其中不乏值得我们学习和思考的经验。

    关键词: 英国/司法审查/诉讼
   
    一、司法审查在英国公民权利救济中的地位
   
    （一）英国司法审查之诉的含义
   
    英国司法审查之诉是指对如下事项合法性进行复审的诉讼：(1)法规；或者(2)与履行公共职能相关的裁决、作为或不作为。如原告寻求义务令(mandatory ordere)、禁止令(prohibiting order)、撤销令(quashing order)或者根据《1981年最高法院法》第30条（限制某人担任其无权出任的任何职位）的禁令，则须运用司法审查程序；如原告寻求宣告性裁决(a declaration)或者禁令，则可运用司法审查程序。此外，司法审查之诉还可包括但不限于损害赔偿诉讼（注：参见徐昕译《英国民事诉讼规则》（第54章第54.1条），中国法制出版社2001年版，第278、279页。）。
   
    （二）英国司法审查在公民权利救济体系中的地位
   
    英国公民的权利和利益由于行政机关的活动受到侵害或可能受到侵害时，可以通过下列途径得到救济：(1)部长。公民权益受行政机关侵害时向部长申诉，主要针对地方政府的行为。(2)议会。公民由于行政活动受到侵害时可以通过本选区议员促使部长注意，也可由议员在国会中提出质问或提议进行辩论，对于重大问题，议会可以通过决议成立调查法庭。(3)行政裁判所。在很多情况下，由议会通过法律成立一些特别裁判所，受理某一类由行政活动所引起的特定争议。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上和行政机关联系，在活动上保持独立性质。(4)普通法院。英国人认为普通法院是公民和自由最可靠的保障。方式有三：一是提起普通法上的一般诉讼即民事诉讼；二是上诉，这适用于制定法有明文规定时；三是司法审查，请求高等法院根据他对下级法院和行政机关所具有的监督权对后两者的行为的合法性进行审查，这是普通法上的制度，是英国不成文宪法的制度，不需要制定法上的授权。(5)议会行政监察专员(ombudsman)。这是法律外的救济手段（注：详见王名扬《英国行政法》第8章"行政法上的救济手段"第131-133页。）。另外，英国加入欧盟以后，英国公民对行政机构以及英国政府的行为不服，还可向欧洲法院、欧洲人权法院申诉或起诉。
   
    可见，在英国，面对行政机关的侵害，英国公民可选择的救济途径有很多，既有法律上的救济途径也有法律外的途径，既有行政上的救济也有司法救济，既有国内救济还有域外救济，但正如英国人对普通法院的尊崇一样，司法救济是所有救济中最主要最重要的制度，而在三种司法救济方式中，司法审查则是重要的一环。尽管民事诉讼的司法救济途径由来已久，而且迄未终了，但其对于公务行为所提供的救济，只能是一种非专业化的基础性救济，在现代行政日益专门化的今天，以司法审查为核心的专门针对行政行为的司法救济显然是英国行政法领域中司法救济的核心[1]。而且，随着英国司法制度不断改革，不同救济的起诉方式及程序日益简化和统一，司法审查之诉的启动和进行也日趋便利（注：由此也可以看出，英国司法审查之诉并非完全等同于我国的行政诉讼，而只是英国法院针对行政行为实施的司法救济的一部分。）。
  二、审判组织及管辖
   
    （一）英国法院结构简况
   
    英国是个多法域国家，各法域都有相对独立的法院系统，而且英国法院的结构比较复杂，并非完全垂直的金字塔式结构，一般按案件标的和诉讼性质确定管辖权。因此，英国法院的分级不完全是为了确定法院的管辖，更主要的是为了确定不同级别法院的判决的拘束效力，以便建立起复杂的遵循先例的体系。就英格兰和威尔士法域而言，法院的层级是这样排列的：
   
    第一级，是欧洲法院（the European Court of Justice，简称ECJ）；
    第二级，是上议院；
    第三级，是上诉法院；
    第四级，是高等法院；
    第五级，是皇家法院、郡法院、治安法院[2]。
   
    （二）司法审查管辖
   
    据《英国民诉规则》第54章54.1(2)(g)及其诉讼指引以及《1981年最高法院法》第31条可知，司法审查由属于高等法院后座分庭（Queen's Bench Division，在男性国王在位时，则是the Court of King's Bench）的行政法院管辖。高等法院的正式办公地点，是坐落于Strand的皇家司法法院(the Royal Courts of Justice)，为方便诉讼当事人及其诉状律师，在英格兰及威尔士的许多大城市设立了地区登记处(district registries)和审判中心[1]。
   
    具体而言，如司法审查之诉在伦敦的行政法院审理的，则当事人须将文书提交行政法院办公室，地址为：王座法院，Strand,London,WC2A 2LL；如司法审查之诉在威尔士的行政法院审理的，则当事人须将文书提交法院办公室，地址为：the Law Courts,Cathays Park,Cardiff,CF10 3PG；如司法审查之诉情况紧急，须在伦敦或加的夫以外其他法院审理的，则在提交诉状格式之前，应（如有必要，通过电话）向位于伦敦的行政法院办公室咨询，法院可就在伦敦或加的夫以外审理司法审查之诉作出指令。在法官作出上述指令之前，应就审理地点的可行性向主管行政法院的法官咨询（注：参见徐昕译《英国民事诉讼规则》（诉讼指引第54章8.3），中国法制出版社2001年版，第889、892页。）。因此，法院（具体说主管法官）对审理地点有自由裁量权，但被告可提出管辖异议。
   
    三、司法审查范围
   
    （一）可审查原则
   
    由于英国司法审查是依据普通法上的宪法原则而不需要制定法上的授权，所以英国司法审查范围是"可审查原则"，所有公法领域的案件原则上都是可以审查的，任何人或者机构只有行使制定法所授予的影响公民的权利或者合法期待的权利，并且这种权力是法律要求其按照自然公正的原则行使的，那么法院就享有对该权力行使的司法审查权，而且，法院通过调卷令所行使的监督管辖权也扩展到了特权权力的领域以及政府规制权力(prerogative powers and regulatory powers)的领域，即便这些权力不是源于制定法[3]。
   
    （二）可审查的例外--英国司法审查范围的限制
 1.制定法上的限制：虽不需要制定法上的授权，但并非司法审查与制定法无关系，制定法在某个具体问题上可以限定司法审查权的行使，甚至规定司法审查权的行使方式。为了保证行政自由裁量权和行政程序的运转，从而不被司法审查随意打断，制定法上往往通过以下条款对司法审查予以限制或排除：[4](1)意图排除挑战或质疑的条款：a)禁止在任何司法程序中提出质疑(shall not be questioned in an legal proceedings whatsoever)，b)应当是最终的(shall be final)，c)如同在议会法律中规定的一样(as if enacted in this act)；(2)在一定时限内提出司法审查的条款(clauses which are designed to limit review to a specified time period)，在法定期限之后行政决定则免于通过司法审查程序受到质疑；(3)决定性证据条款("conclusive evidence"clauses)。对于制定法上的限制，法院一般做出严格的、狭义的解释，从而排除立法限制，正如丹宁爵士在一个案件中指出的："除非制定法以最清楚无误的字眼做出明确的规定，否则，调卷令的救济手段决不能被剥夺"。
   
    2.普通法上的限制：主要是基于权力分立宪法原则，在一定程度上也属于法院的自制，即使制定法上没有明文限制，对一定事项法院一般也认为不具备"可司法性"(nonjusticiable)，这些事项一般是：(1)具有高度政策性或政治性；(2)事关国家安全；(3)皇家特权行为，但原来是普通法上的特权，现在一般由议会法案规范它，法院并不单纯看是否属于特权，而是看被诉事项是否具有"可司法性"(justiciability)，即某一事项是否构成司法案件、宜于法院所裁判。
   
    对于普通法上对司法审查范围的限制，现在的趋势是越来越多地通过制定法明文规定，而且法院对制定法的限制在适用时倾向于做严格解释。
   
    四、司法审查理由或根据(Grounds for Judicial Review)
   
    英国的司法审查是普通法上的制度，在议会至上、法治、权力分立的不成文宪法基础上，总的理由或根据是"越权原则"(ultra vires)。具体来说，英国司法审查的理由包括以下方面[5]：
   
    （一）不合法(iligality)
   
    1.在权力和管辖权(power and jurisdiction)方面，如果一个公共机构的裁决或行为(1)超越了其法定授权或不履行法定职责(failure to fulfil a statutory duty)即简单越权("simple"ultra vires)，(2)管辖权事实错误(error of jurisdictional facts)，(3)适用法律错误(error of law)则构成了不合法；
   
    2.在自由裁量权(discretion)方面，如果一个公共机构(1)怠于行使自由裁量权，如不合法的委托、放弃或转让裁量权等，(2)滥用自由裁量权，如不相关的考虑(irrelevancy)、目的不正当(improper purpose)等也构成了不合法。
   
    （二）不合理或无理性(unreasonableness/irrationality)
   
    不合理一般有两种意义的理解，一是通常意义上的滥用自由裁量权（上文中的不相关考虑、不当目的，往往被认为构成不合法），二是可独立作为司法审查理由的不合理，这种不合理可能并不存在通常意义上的不相关考虑、不当目的等滥用职权情形，但却"如此不合理以至任何有理性的当局都不会得出这样的结论"，这也就是所谓的Wednesbury规则--"如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它"；"如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准"。这种标准只适用于行政决定完全的不正当或异常，因此，法官不能仅仅因为他本人不同意或不赞成某个决定就得出该决定不合理的结论，即这是个更高的审查标准以避免用法官的意见取代行政机关的意见。司法实践中很少单独使用这一不合理标准，主要的仍是那些更具体的滥用权力的审查理由或标准（即不相关考虑或不正当目的）。
 （三）程序不正当   1.违反法定程序(procedural ultra vires)；
   
    2.违反自然公正原则(natural justice)，即要求公共机构做出行政决定须符合正当程序的最低标准，包括听取当事人意见、反对偏见（回避）等。
   
    另外，随着英国成为欧盟成员国，侵犯欧洲人权公约规定的人权、违反比例原则等也开始成为申请司法审查的理由。
   
    五、当事人
   
    （一）原告资格(standing to apply for judicial review)
   
    英国的司法基于经验主义，十分重视法官的裁量和判断，没有过多预设的理论框架，作为普通法国家，其通过诉讼创设权利及权利主体方面呈现开放的体系[6]。一般认为英国司法审查的原告资格是"足够的利益"(sufficient interest)标准，在寻求申请司法审查的许可（leave或permission）阶段，法院只有认为原告在申请审查的事项上具有足够的利益时，才会颁发申请许可。而在判断是否有"足够的利益"上法院行使自由裁量权。
   
    在英国，具有司法审查原告资格的主体非常广泛，包括：(1)个人，个人的权利和利益受到不利影响，包括权利、值得法律保护的利益或合理期待利益受到不利影响；(2)利益集团、压力集团或组织，如工会为了其成员的利益或环保组织为了环保事宜可以挑战相关的行政决定，被视为具有切身利益的情形；(3)检察总长，为了公共利益可以主动申请司法审查，也可以在私人没有起诉资格是出借自己的名义帮助私人申请司法审查，检察总长在其中扮演了公共利益代表人的角色；(4)行政当局，在一些情况下，行政当局可以通过司法救济的形式维护自己或自己所保护的公众的利益。
   
    （二）被告
   
    如果被诉对象是中央政府部门的行为，一般将部门名称或部门首长列为被告，如无适当部门可列为被告，则将检察长列为被告；如被诉对象是地方当局的行为，一般将郡、地区、农村教区行政团体名称列为被告；如被诉对象是公立学校的行为，则将教育主管当局名称列为被告；如对警务部门行为不服，则将伦敦市警察局专门接待人或地方警务部门首长列为被告[6]。总之，英国司法审查之诉的被告是比较灵活的，公共机构或其官员，均可能被列为被告。
   
    另外，需要说明，在英美法中只有原告、被告之分，没有大陆法系国家的诉讼第三人之说，不同的法律关系可通过诉的合并、反诉或诉的追加等方式救济[6]，但英国诉讼中与第三人概念类似的有利害关系人(interested party)，原告送达诉状格式时就需送达其认为与案件有关的所有利害关系人。
   
    六、证据
   
    英国行政法方面的著作及论文较少涉及司法审查的证据问题，正如把司法审查之诉包括在民事诉讼规则中一样，英国司法审查之诉的证据规则基本上适用英国民事诉讼证据及有关证据规则的规定，只是在第54章"司法审查"及其诉讼指引中作了一些修正或特别规定，有关规定如下[7]：
   
    （一）原告提交诉状格式，须一并提出如下文书或证据：(1)支持有关诉讼或展期申请书的任何书面证据；(2)原告要求撤销的任何命令副本；(3)若司法审查之诉涉及法院或审裁处裁决的，做出裁决理由的核准副本；(4)原告拟依赖的任何文书副本；(5)任何成文法资料副本；(6)呈请法院进一步核查的基本文书清单（表明所依据的页码索引）；以及(7)如不可能提交上述文书的，原告须说明有关文书尚未提交以及目前不能提交的理由。另外，如诉状格式经事实声明确认的，原告可将诉状格式中所列事项作为依赖的证据。
 （二）被告以及诉状格式的其他任何受送达人，如拟对诉讼提出抗辩的，可在送达认收书中列明抗辩理由概要，（否则，可不参加决定是否作出诉讼许可的审理程序，除法院另有要求之外），或者在诉讼许可命令送达之日起35日内，提交并送达如下文书或书面证据：1.对有关诉讼提出抗辩的详细理由，或者支持抗辩的其他理由；2.任何书面证据。
   
    （三）除如下情形外，当事人不得依赖书面证据：(1)有关书面证据已根据如下规则或命令送达：a)根据第54章"司法审查"之规定，b)法院指令；或者(2)法院予以许可的。
   
    （四）除法院另有指令外，不要求进行证据开示。
   
    （五）司法审查之诉中不适用对证人交叉询问，也不允许当事人在审理程序中以言词方式作证，原告或被告需在法定日期或警告日之前提交并送达辩论意见梗概。
   
    总的来说，英国司法审查之诉基本上仍奉行民事诉讼的谁主张谁举证的证明责任规则。具体而言，在是否作为司法审查之诉予以诉讼许可（审查受理）的问题上，原告承担更多的举证责任；而在受理即法院作出诉讼许可以后，被争议的公法行为或事项是否合法则进一步主要由被告行政当局承担举证责任。同时，作为司法审查标准和原则的越权无效原则、自然公正原则等，已经对行政当局做出行政行为时的证明标准作了要求，而司法审查过程中，法院把握这些标准的过程，也就是行政当局履行举证责任的过程[1]。但是，行政机关在提出能证明其行为符合法定条件的证据后，相对人如仍不服，认为行政机关和行政行为虽符合法律的明示条件但违反法律的目的，其行为恶意、属于滥用职权等，则由相对人承担举证责任。正如韦德指出，如果申请人的自由或财产被侵犯，但他并未指控行政行为违反法定条件，而是指控行政行为存在某些隐蔽的过错，如行政行为出于恶意，或不合理，他就应对此承担举证责任，如果他提不出相应的证据，法院就对此将做出有利于行政机关的判决[8]。
   
    七、审理程序
   
    （一）一审（初审）程序
   
    1.起诉与受理
   
    (1)需经法院许可：无论是提起司法审查之诉，还是将诉讼移送至行政法院，皆需取得法院许可，即获得向法院申请司法审查的许可。
   
    (2)起诉期限：尽快或无论如何不超过起诉理由第一次出现之日起3个月，而且对此期间当事人不得通过协议展期；其他立法有更短期间规定的除外；
   
    (3)诉状格式内容及送达：原告提起司法审查之诉，须向法院提交诉状格式，诉状格式须标明：a)适用第8章可选择诉讼程序之规定；b)原告希望法院裁决的事项或者原告请求的任何救济（包括临时性救济）；c)诉讼是否基于法规提起，所依据的法规是什么；d)原告是否以代表资格提起诉讼，他所代表的资格是什么；e)被告是否已代表资格被诉，他所代表的资格是什么；f)原告认为任何有利害关系的当事人之姓名和地址；g)原告请求法院许可其提起司法审查之诉。同时，提交诉状格式，原告须一并提出有关诉讼指引确定的文书。原告须在签发诉状格式之日起7日内，向被告以及除法院另有指令外原告认为与案件有关的利害关系人送达诉状格式。
   
    (4)送达认收书及其内容：诉状格式的任何受送达人，如希望参加司法审查程序的，须在不迟于诉状格式送达之日起21日内提交送达认收书，并尽快或无论如何不迟于提交法院之日起7日内向原告及诉状格式指定的其他任何人士送达。送达认收书内容包括：如提交送达认收书的人拟对诉讼提出抗辩的，须在送达认收书中列明抗辩理由概要；陈述提交人认为有利害关系的人之姓名和地址；要求法院作出指令的申请书或一并提交指令申请书。
  (5)作出诉讼许可或驳回许可的决定：法院考虑诉讼许可问题尤其是拒绝诉讼许可、附条件或给予特定理由方许可诉讼的，一般不经审理程序，如果就诉讼许可问题举行审理程序，法院至少应提前2日通知原告、被告及提交送达认收书的其他任何人；法院应向原告、被告及提交送达认收书的任何其他人士送达作出诉讼许可或驳回诉讼许可的命令及其他任何命令，并列明或一并送达做出有关决定的理由。对法院的诉讼许可决定，原告不得提起上诉，但有权在送达诉讼许可决定理由之日起7日内提交申请书请求法院在审理程序时重新考虑有关决定，被告及诉状格式的其他任何受送达人皆不得申请撤销法院的诉讼许可命令。
   
    2.审前程序
   
    (1)审前准备：一是回复书(reply)，被告以及诉状格式的其他任何受送达人，如希望对有关诉讼提出抗辩的或者基于其他理由支持抗辩的，则须在诉讼许可命令送达之日起35日内，提交并送达对有关诉讼提出抗辩的详细理由或者支持抗辩的其他理由以及任何书面证据。原告拟在审理程序中请求依赖法院在诉讼许可决定中指明理由以外其他理由的，则需取得法院许可，在举行审理程序前7个净工作日（如适当时，在警告日之前），向法院以及其他任何人送达诉状格式；二是辩论意见梗概，原告须不迟于司法审查之诉审理程序之日前21个工作日（或者警告日）、被告以及希望在司法审查之诉审理程序中进行陈述的其他任何人，须不迟于司法审查之诉审理程序之日前14个工作日（或者警告日）提交并送达辩论意见梗概；三是审理案卷，审理案卷须包括司法审查之诉审理程序所需的一切有关文书，原告在提出辩论意见梗概时须向法院提交表明页码及索引的审理案卷，被告以及希望在司法审查之诉审理程序中进行陈述的其他任何人希望包括的文书，亦需在审理案卷中载明（注：主要参考徐昕译《英国民事诉讼规则》，中国法制出版社2001年版，第8、54章及其诉讼指引。）。
   
    (2)审前救济：对请求司法审查的受理许可一旦签发，法院可以决定暂停(order a stay)与诉讼请求相关的行政程序，即可决定暂停行政行为或决定的执行，法院还可以给予其他的临时性的救济[1]。