摘要：“三农”问题历来是党和国家领导人关心和重视的重要问题。在我国已加入WTO的大背景下，如何应对国际竞争，促进农业的大发展，加速农村的现代化进程，提高农民收入已成为摆在各级政府、农业专家以及农民面前的一道难题。本文力图通过对火烧坪乡特色农业的过去、现在和未来以及该乡在各个不同阶段所采取的不同的公共政策的思考，探讨我国农村基层政府如何创新公共政策以促进农村经济的持续稳定健康发展。
    关键词：特色农业  农村基层政府  公共政策  公共政策创新

    引  言

    一、相关概念

    （一）特色农业

    由于我国已加入WTO，经济全球化对我国农业发展的影响日益强劲。面对原本竞争激烈的全球农业市场，如何推动我国农业高效持续发展，已成为各级政府，农业专家和学者，以及各农业生产经营主体（包括农业企业和农民）共同关注的焦点。如何面对冲击，迎接挑战，关键是农业产业结构的战略性调整。就是要从全面提高农产品质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业可持续发展和城乡经济协调发展的高度，消除长期以来我国农业和农村经济结构存在的地域间简单雷同状态，大力发展以特色农业为核心的区域化农村经济。

    特色农业的内涵，应包括农业生产业，农业工业和农业商业。农业生产业是特色农业的主要部门，包括作物业、畜禽业、水产业、低等生物业五个部分。农业工业包括农用工业，农后工业两种与特色农业密切有关的工业。农用工业是指为特色农业生产服务的工业，如化肥、农药、农机、农膜等；农后工业是指特色农产品加工工业。农业商业包括特色农业的生产资料市场，特色农产品的内贸和外贸市场等。此外，特色农业还涉及农业金融，农业科技，农业教育，农村基本建设，农业行政管理与政策等内容。

    （二）基层政府（乡政府）

    乡是州县以下的地方行政区划，其源流甚至可以上溯到秦汉时代的“乡亭制”。但古代中国县以下的政府机构十分松散和不正规，并大大依赖于以宗族文化为纽带的非正式地方权威群体。在县以下设立正规化的政府机构是清末以后，尤其是1911年国民革命以后的事。乡成为县以下的一级基层行政建制。新中国成立后，村级政权取消，改乡镇为农村基层政权。1958年开始人民公社化以后，人民公社社员代表大会和公社管理委员会成为农村基层政权机关，在“政社合一”和“三级管理”体制下，村级组织变为有政权性质的机构。20世纪70年代末家庭联产承包制改革以来，中国乡村权力体系发生了重要的变化。1982年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。乡级政府是中国地方行政体制中最基层的一个环节。如果将人民民主专政的整个国家政权比作一座大厦，那么乡级政府便是大厦的根基。

    （三）公共政策与公共政策创新

    公共政策是政府管理社会公共事务尤其是社会经济生活的基本手段或工具。它决定管理活动的方向和目标。公共政策有多种分类方式：根据所指示的方向，所要实现的目标的综合程度，公共政策分为基本政策和具体政策。基本政策是政府对政策客体规定的行为准则；在现实社会生活中，政策分类往往是根据政策所涉及的领域划分的，如外交政策、国防政策、经济政策、产业政策、教育政策、人口政策等；还有将政策分为实质性政策，制度性政策和阶段性政策等。

    公共政策具有阶级性与社会性的统一；原则性与灵活性的统一；强制性与引导性的统一；稳定性与可变性的统一；正效应与负效应的统一。公共政策具有导向功能、调控功能和利益的分配功能。

    现代市场经济条件下的公共政策具有三个突出特点：一是公共政策的出发点，以市场为基础；二是公共政策的制定，以法律为准绳；三是公共政策的目标，以实现效率、公平和发展要求为重点。从传统的计划经济，命令经济到市场经济的模式转变，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革，将对政府的公共政策基础或政策环境产生决定性的影响，致使公共政策亦需在资源配置方式转变、政府角色转变、宏观经济调控模式转变以及所有制结构转变中加以重新定位