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| 发达国家院校合并的发展经验及其效果分析 | |||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-11-10  |
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关键词：发达国家；高校合并；发展经验；效果 在过去的三十年代左右，院校合并已经逐渐成为许多高等教育体制中常见的现象。尽管各国政府通过院校合并来达到多种目的，但主要是解决院校分割、财政缺乏和学术质量低下等问题，也就是实现规模经济、提高学术的广度、深度和管理的效率，减少重复建设，提供多样化的学术服务，最终能够使学校更好地为国家能力建设服务。 一、发达国家院校合并的发展经验 院校合并在西方发达国家并不是什么新事物，英国的院校合并甚至可以追述到19世纪晚期，但是从上世纪70年代开始，院校合并成为英国、美国和澳大利亚等许多发达国家高等教育中的热点问题。当下院校合并也是我国高等教育中正在推进的事业，它山之石，可以攻玉，本文希望通过对发达国家院校合并经验的探讨来为我国高校合并事业提供一些借鉴。 （一）发达国家院校合并的形式多样。在国外，院校合并指学院(college)或大学(university)之间的各种形式的合作安排，包括公会(consortium)，联盟(federations)，附属(affiliations)、基于合同的管理(management by contract)、合并(merger)等。尽管在指高等院校合并时经常交替使用这些词，但是这些形式的具体内涵和表现形式又有很多不同点。 1.公会。 公会“consortium”这个词可以追述到19世纪晚期，当时它是用来描述银行合作的一种形式，这种形式指两个或更多国家的银行组成一个协会在财政上来帮助另外一个国家。当今这个词在商界还在使用。但是最近这种形式也成为了高等教育机构间合作的一种形式。在高等教育里，公会是指：是一种正式的组织，并且这正式的组织不同于它的组成成员；成员是自愿加入的；成员必须是院校，不能是院校以下；公会是由单个成员联合组织起来的；组织的主管(director)是各院校成员董事会委任的并且受雇于公会。公会在法律上对资产和债务负责，并且有自己的员工和财政预算；公会通常只给其成员提供服务和计划。美国高等教育界1930开始采用这种形式，在二战之后这种形式变得很普遍，用公会的形式联合提供研究实验室，计算机设备，专门的研究中心了教师与学生交流。公会只提供一种服务或计划，加入公会的院校必须要做某种形式的—改变；必须停止做一些事情。举例来说，如果通过公会的形式来联合主办一个学术部(academic department)，那么每一个主办方必须在组织上而不是课程的意义上来说要消除自己学校的学术部。公会和其他合作形式比较起来具有的重要特点：一是，联合提供项目和服务。二是，成立一个不同于参与院校的实体和各院校加大公会是基于自愿的。 2.联盟 和其他机构间合作的形式比较起来，联盟的历史最长。在1970年代之前，美国所有男子学校和所有女子学校之间的联盟很普遍。在联盟中，每个参与者都保持独立和自主，各参与者保留自己董事会的主管，有权授予学位，控制它自己资产、债务和提供就业。参与者的教师也是直接地竞争和获得研究资金。每个参与者也可以是协会（如加拿大高等教育协会）的成员。尽管各院校参与者保留授予学位的权利，但是为服从一个联盟范围内的学位，有些学校的学位授予权就被暂时认为是无效的。这种合作安排的一个独特的特点是在提供学术课程方面尽可能大程度地进行机构间的合作，因此学生可以在任何参与院校的校园内修课程。这样可以以较低的成本提供多样化的学术服务。尽管每个参与者都有权授予学位，但是在实际中很多次要参与者院校(sub ordinate paticipation institutions)并不授予学位，由主要大学(host university)来承担学术责任。在公立高等教育体制的联盟形式中，只由主要大学代表联合体和政府接触，并对政府负责。 3.附属。 对附属而言，参与院校通常是双边的，也就是说，仅包括两个院校。但是一个院校可以同时参与多个附属关系中。附属并不影响参与院校的自主，它们也不包括资源的再分配。也许理解附属功能最好的办法是把它看作是两个机构在提供课程或服务方面的专业化的劳动分工。附属和和合并(merger)有明显的区别，但是和公会或联盟的有很多相似的地方，它和联盟相同的地方是：都是由主要院校对一定的方面如质量标准，合作伙伴的绩效负责。和联盟不同的地方是，附属院校开始加入时地位就并不平等，这种不平等包括在法律上的不平等。附属和联盟不同的地方还在于，在联合中参与院校要暂时放弃一些计划或服务，而对参与附属院校而言，不会存在放弃什么的问题，各参与院校和参与附属关系之前一样，只是会增添一些好处。附属和公会相同的地方是：附属和公会一样都是在没有破坏参与院校自主权的同时提供专门的计划或服务，每个参与院校以自己的方式做出自己的贡献，也有平等的权利来从合作中受益。附属和公会不同的地方在于：附属关系不导致新的、独立完整的实体产生，也不会导致参与院校要停止某个计划或服务。 4.基于合同的管理 以合同为基础的管理，这种模式发生在高度中央化的高等教育公立体制内；机构间的形式是合同式的；政府正式地或在法律上把小的、专业化的院校的管理、责任等授予大的、更综合的“主人(host)院校”。这是一种在公立教育体制内院校之间比较新的合作形式。这种管理模式在芬兰、加拿大有很多，事实在美国也有。加拿大多伦多圭尔夫大学(Univerisity of Guelph)是公共资助的大学，它受训练、学院、大学部(the Ministry of Training,Colleges,and University)管辖。在多伦多省有四个农业学院，它们提供各种形式的副学士学位，这些学院主要是由农业、食品和农村事务部(the Ministry of Agriculture,Food,and Rural Affairs)举办的。这些学院很小并且是分散到全省各地。在1996年签订合同，由圭尔夫大学代表农业部来管理这四所农学院。以合同为基础的管理所必需的第一个条件是政府想把对大学或学院，通常是小的，高度专门化的学院的直接责任委派出去，这种责任包括很多领域，通常是政府缺少相关技术的领域：管理、战略政策指导等，有时也有财政分配。另外合同管理并不会导致公共拨款的中断，但政府要对拨款使用的效率情况进行问责。换句话说，以合同为基础的管理第一步是政府要和学校分开。第二步是政府要找另外一个大的、综合性的院校来代表它对小的学院进行管理。在这种管理模式中，院校的自主性并不会消失，但是问责会从政府机构转移到大的“主人(host)”或“管理者(manager)”大学中。 5.合并(merger)。 合并(merger)是指：两个或多个院校组合起来形成一个单独的新的组织（院校），这个新的组织（院校）只有一个治理机构和主管；至少一个院校或者所有将要合并的院校要放弃自主权或者单独的法律身份认同；合并方所有财产、债务、法律义务和责任全部被转移到一个单独的接任院校(successor insitution)。在澳大利亚进行的院校合并中主要是以这种形式进行的。 公会、联合、附属关系、合同管理和合并其具体。的关系在院校自主地位上可以看作是一个连续者或者是一个进化的体系。有些国家在院校合并过程中先进行自愿的合作，如先采取公。会、联合等形式，等条件成熟了再进行合并。例如在荷兰最近职业教育合并过程中，就是先从在高层进行合作（董事会之间的合作），在一段时间之后再进—行联合(consortium或federation)，最后再进行更深层次的合并(merger)。研究表明，这种注重发挥院校自主性的渐进性的合并形式要好于直接进行合并(merge)的形式。 （二）发达国家的院校合并主要是非大学(non—university)的合并或者非大学被大学所吸收。 从各国院校合并的情况来看，院校合并主要是在非大学里进行，或者是非大学被大学所吸收。很少有大学之间进行合并。 1.英国院校合并的情况。 英国院校合并的历史可以追溯到19世纪晚期，在伦敦和威尔士，在最初阶段许多小的非大学的院校采取联合的结构，这为后来新大学的形成奠定了基础。另一个常见的趋势是小的和专业学院被大和更综合的院校所兼并。在1970年代和1980年代，院校合并作为主要的手段来解决院校分割和院校规模过小的问题，导致许多院校合并，或者是被附近的多科技术学院和大学所吸收。在1992到1997的五年间，25所小规模的院校被大的院校所合并，导致高等院校数量从183所降到169所。然而院校合并的活动主要集中在非大学领域里，最近也有一些数量的大学发起合并的讨论，尽管进行了严肃的谈判，但是合并的结果都没达成，伦敦市政厅大学(London Guildhall University)和北伦敦大学(University of North London)计划在2002年底进行合并，但是现在也未能实现。 2.澳大利亚院校合并的情况。 在过去的五十年里，澳大利亚充分利用了合并这，手段来解决院校的重复性建设、院校分割等问题。院校合并和重组活动主要进行了三次，每次都是由政府发起的。第一次是在1960年到1981年，这次主要是分割的非大学进行合并，结果是很多小的，专门的院校（医务研究，农业和教师教育）进行合并组成大的院校，也有一些合并到大学中。第二次是在1981年到1987年，政府为了削减拨款做出这样的决定：30所高级教育学院必须和其他院校合并否则将不会得到政府拨款。这次合并的问题引起了很大的争论，但是最后的结果是，30所高级教育学院中26所组合成大的高级教育学院或者被大学所吸收。第三次重组是从1987年到1991年，这次合并程度最深，范围也最广。这次合并也主要小规模的院校被大学所吸收，很少有大学之间进行合并。 3.美国院校合并的情况。 美国院校合并的主要目的是：避免财政陷于危机状态的小院校被关闭，同时也是为了加强院校建设。在公立系统内，院校合并主要是在社区学院中进行，目的是建立更强大的院校，把独立的社区院校组成多校址的院校。在公立大学和州立院校部门内，主要的趋势是把各个院校合并起来组成一个州际的多校园院校。在很多私立高等教育部门内，很多院校合并是在小规模的文理学院中进行的。合并的动力主要是取得财政的活力或者避免关闭。还有把男子院校和女子院校合并组成更大和更综合的院校，能够更好地吸引更有前途的学生。还有一些私立大学进行合并，组成更强的院校来提高研究的能力，但是这样合并的私立大学并不多。 其他许多发达国家也都相当程度地经历了院校合并。如荷兰和挪威，主要也是为了解决非大学的分割的状态，但是，这些做法也对知名大学有很少的影响。在荷兰，合并主要是减少相互独立的职业院校来创建更强和更综合的院校。在挪威，在1990年代早期，地方院校和专门的医学院和教师教育学院组合起来，大约有98所院校组成26所州立学院(2002)。在加拿大，合并主要是把师范学院吸收到大学的教育系，并把独立专业学院整合到大学中。 （三）新学校的领导在院校合并后采取措施融合、重建学术文化。 校园文化是通过大学成员共同的实践活动并经历史的积淀、选择、凝聚发展而成的，包括学校的历史传统、学术风气、管理风格、群体氛围、师生员工的价值观念、精神境界、行为习惯等诸多方面。不同的组织有不同的文化。合并前各校文化形成于相对独立的校园环境内，校园原有的地域特征、人员构成、组织形式、管理模式、学习内容、生活节奏等都赋予校园文化一定的特色。文化的结构与功能有较强的稳定性和延续性，特别是其内在的、本质的核心部分和底蕴更不容易变化转移。不同组织文化的差异性不仅不会在组织合并后自然消融；还会在组织内部互相排斥、碰撞、激荡。高校合并中的人事安排、学科调整、资源重组固然不容易，而校园文化的整合与重构更难。学术文化冲突成了大多数合并学校之后的正常现象，尤其是文化特质相差很大学校的合并。 在许多院校合并的过程中，如果不能很好地处理院校文化的融合问题，那么院校合并就很难取得好的效果。澳大利亚一些高校合并的失败也主要是由于内部文化的分裂。如在1993年新英格兰联合结构解体，Meek总结到其最根本的原因是基于新英格兰大学和阿密德尔(Armidale)高级教育学院根深蒂固的不同的文化。各学校迥然不同的学术文化并不会随着这些学校的合并而自然地进行融合，因为文化是有着稳定性和延续性的特点。但是也不能说就不可以改变，澳大利亚一些合并院校在合并后有意识地采取了很多措施来融合学术文化，还是值得我们借鉴。 1.促进教师专业发展，整合人力资源。 各合作院校传统上对研究和教学的重视程度不同，如果想要整合新的学术文化，必须在新合并的大学里把研究和教学两者都放在突出位置上，为了做到这一点，必须需要一些条件支持这两块教师的专业发展的政策才能实现。一方面，需要对新教师提供发展教学技能，对原来的教师提供更新教学技能的激励措施；另一方面，要对新的或以前没有从事研究的人员提供激励措施来促使他们从事研究。为了帮助培育研究能力和保证质量，澳大利亚新合并的大学实施最典型的帮助是提供导师计划(mentorprogram)和工场(workshop)，在这个工场里集中学习如何写获得科研资助的申请，和学习如何写出版的学术论文的技巧。同时出台了减轻教学负担，让教师用更多的时间来更新资格证书。还设立周期性休息日、会议支持、个人帮助如建立教学伙伴或研究助教，定期监督效果等手段来提高研究能力(Martin1994)。这些政策主要是在学院里进行的。当查特斯克大学(Charles Sturt University)这样做的时候，许多教师感到是被迫做研究，然而，许多人认为通过作研究他们职业生活丰富了，很多。在查特斯克大学刚开始形成的时候，教学的价值引发了很多争论。一些从高级教育学院来的教师认为在新大学里教学得不到重视。从某种程度上来讲教学和讲座的授课方式(lecture—centured delivery)比较起来会占用大量的时间，大学决定对过度教学(overreaching)的方式进行改革，削减：大量的教学时间引导学生自主学习，这样会节省很多时间来让教师从事科研活动。开发出了很多经济的教学形式如以资源为本的教学(resource—based teaching)。 2.打破原来的评价标准，重新建立一套聘任和晋升体制。 打破原来各学校的聘任和晋升体制来建立一套新的体制对于整合学校的学术文化是很关键的。通常老大学比其合作伙伴非大学在聘任和晋升时更看重科研。新英格兰大学在合并之后就改变了晋升标准，改变了原来从讲师到高级讲师提升时过分强调科研的情况，而是更强调教学质量和教学领导在晋升中的作用。在晋升时要对这些指标进行全面的评估：第一、研究、创造性的成绩和职业活动；第二、对大学和社区的服务；第三、教学和课程开发经验和成果，也包括教师在教学中的领导作用。 3.加强对新学校士气和共同体的建设。 在任何快速的组织的变革中，很多人都会感到无方向、不安、沮丧、对变化的无准备和不能应付新组织的需要。这样的情景肯定会影响到教职工、行政人员和学生的士气。当卧龙岗大学(Universityof Wollongong)附近的高级教育学院被整合进大学时，卧龙岗大学副校长Ken Mckinnon教授认识到土气建设的重要性，在学校合并六年之后，KenMckin—non教授是这样感叹到：“我不得不承认学术的不安全感是是一种地方病，以致于我不能宣称士气已经很好或者是稳定了”。许多文献都认为，院校合并造成的痛苦、不安和干扰需要很多年才能解决(Meek 1995);任何合并都会有赢者和输者，如果不能敏感地认识到土气的问题和采取有效的措施，将会对员工的土气和忠诚有很坏的影响。尤其是面对经常变化的政治经济环境，建立二个统一的忠诚和士气是相当重要的。在解决这个问题时，查特斯克大学副校长的做法是建立整合的组织结构和拨款体制，让新的管理者和教授共同分享新愿景，树立新的法人形象，经常强化院校的一体化的意识。在1994年昆士兰大学(University of Central Queensland)设计和实施了一个新法人形象并且改名为中昆士兰大学(Central Queensland University);这些都体现了塑造新联合体的意识。尽管打破旧的权力结构和忠诚对于一些人来讲是一种打扰，但是这种策略对于建造新的共同体是必要的。 二、发达国家院校合并的效果分析 院校合并是一个很复杂的变革，很多国外的学者都这样认为，到目前为止，很难说高校合并就取得了预想的效果，也就是说院校合并与经济、行政的效率和学术质量的提升并没有明显的关系。 （一）院校合并并没有提高管理的效率。 就行政人员的规模来看，在总体上并没有导致行政人员的减少，反而增加了。对这种现象有很多种解释。在挪威和瑞典几乎不能解雇具有终身教职的人，这就很难精简行政人员。另外，当行政人员达到一定规模时，它会自我繁衍，会滋生出更多的工作。从横向、纵向来讲，院校合并后会需要更多的行政资源来使这些机构在一起，因为必须要对这些机构的不同方面进行协调和控制。 （二）院校合并并没有带来预期的效益。 院校合并的一个重要目的是达到规模经济以便使成本下降，但是就目前情况来讲还看不出这个效果。也许高校合并从长期来看是能够带来效益，但是在是在短期内需要很多资源。院校合并需要很多资源进行计划、协调和建造基础设施。从长期来讲，也许能达到一定的规模经济，因为可能会在图书馆资源、行政体制和其他管理体制共享从而达到节省资源的目的。但是这还要有区分地讲，如果是在同一个地方的高等教育机构进行合并也许会达到这个效果，但是如果不是在同一个地方的网络组织结构(network organization)中情况则不一定，在短期来看异地院校合并比在同一个地方的院校合并花销要更大，要花很多钱来建技术设施，还会使机构间交通费上涨等。另外，高校合并过程是一个耗时间的过程，澳大利亚研究结果表明，需要10年时间的调整才能使合并院校进入正常发展的轨道。 （三）院校合并并没有明显地提高学术竞争力。 院校合并还有一个重要的意图就是提高学术竞争力，这主要反映在教学和研究两方面。但是研究表明，院校合并并没有明显地带来教学和研究的提高。在英国的多科技术学院和德国的高等专科学校里教学和研究并没有明显地提高。有证据表明合并院校产生了多学科课程计划(multydisplinary)，如在澳大利亚、美国和荷兰，院校合并就产生了很多的多学科课程计划，这些多学科计划在今天还起到了很好的作用，但对于是否提高学术研究的水平还很难讲。另外，在澳大利亚，院校合并的一个重要的不良后果是，合并后的新大学想模仿老大学，结果造成高等院校趋同。今天，澳大利亚高等政策一个重大问题是怎样创造出多样化的学术。 |
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