内容摘要：金融控股公司在世界范围内快速发展，成为一种国际性的潮流。我国也开始了组建金融控股公司的尝试，在中国现有的分业监管模式下,如何对这一新兴的融银行、证券、信托、保险和实业为一体的集团公司进行有效的监管，成为监管当局要解决的重要问题。本文试图在行政法的框架下对我国的金融控股公司的监管问题作一法律分析，从对金融控股公司的监管——监管主体、监管行为、行政救济、司法审查——来探讨我国金融控股公司监管的问题，本文认为，应在分业监管的模式下增设设立专门的行政监管主体，实施综合监管。

    关键词：金融控股公司 监管主体 行政救济

    A Study on Regulation of Financial Holding Company under Administrative Laws

    Abstract: Financial holding company boasts a worldwide rapid development in recent years and has become an international trend. China also starts trying to establish financial holding company. But a key problem for current regulation agencies is, in China’s present separated regulation mode, how to effectively regulate an emerging type of Group Company, which is integrity of banking, securities, trust, insurance and industry. By analyzing the legal problems in the field of financial market regulation and based on the theory of administrative laws, this essay studies the regulation of financial holding company in respect of regulation agency, regulation conduct, administrative remedy and judicial review. The views held in this essay are specialized administrative regulation agency should be established and comprehensive regulation should be implemented.

    Key words: Financial Holding Company、Regulation Agency、Administrative Remedy

    随着经济和金融的日益全球化，金融机构加强了跨行业、跨国界的收购、合并，以及金融机构的多样化经营。金融公司控股化在世界各国迅速发展，金融控股公司已经成为一种国际性的潮流。我国在严格的分业经营、分业监管体制下，已经存在若干不同模式的金融控股公司。如中信集团、光大集团都具有金融控股公司的性质，四大国有商业银行也积极向投资银行方向发展，同时，外资银行也开始购买国内银行的股份，成为国内银行的持股公司。虽然目前金融控股公司处于起始阶段，对金融市场的影响还不明显，但随着金融控股公司的迅速发展，其对金融市场及金融秩序的影响将日益显著。因此如何对金融控股公司进行有效监管，是金融监管当局要解决的重要问题。

    一、金融控股公司的行政监管主体

    巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合发布的《多元化金融集团监管最终文件》中对金融控股公司做了如下的定义：在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模的提供服务的金融集团，同时每类业务的资本要求不同。金融控股公司作为融银行、证券、保险、信托为一体的金融集团，受到严格的金融监管。金融业监管是指金融主管机关依法利用行政权利对金融机构和金融活动实施规制和约束，促使其依法稳健运行的一系列行为的总称。①金融监管权的行使是国家行政权在金融领域的运用与实施，其监管权的取得必须经国家依法授权。

    （一）世界发达国家金融控股公司的行政监管主体

    1、美国金融控股公司的行政监管主体

    美国《1999年金融服务现代化法》创造了“金融控股公司（FHC）”这一新的法律范畴，行成了以美联储、金融监管局、证券交易委员会及州保险厅组成的多元的行政监管主体。由美联储作为主行政监管主体实施对金融控股公司整体的监管，同时由金融监理局等银行监管机构、证券交易委员会和州保险厅分别对金融控股公司下属的银行、证券公司、保险公司等子公司实行分业监管，采取了综合监管与分业监管相结合的模式。

    2、日本金融控股公司的行政监管主体

    日本国会在1997年6月颁布的《金融监督厅设置法》中明确了对金融控股公司监管采取统一监管模式，即对金融控股公司及其子公司的监管都由一个综合的金融监管部门负责，其行政监管主体是单一的，即金融厅。金融厅的主要职责是检查监督民营金融机构，并采取早期纠正措施。也就是说，对于日本的金融控股公司，无论其下设多少银行、证券、保险子公司，其行政监管主体只有金融厅一家。②

    3、英国金融控股公司的行政监管主体

    英国金融监管一元化改革后于1997年成立了单一的行政监管主体——“英国金融服务监管局”，该机构集原有的对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、等各种金融服务监管机构的功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业实行统一监管。目前英国没有监管金融控股公司的相关法律及专门的行政监管主体，而是根据监管的原则，对金融控股集团公司下属各金融子公司进行监管，集团内凡是得到英国金融服务监管局的经营许可而从事金融业务的子公司，一律接受英国金融服务监管局的监管。

    （二）我国金融控股公司的行政监管主体

    2004年6月中国银监会、中国证监会、中国保监会三家金融监管机构联合公布了监管分工合作备忘录，提出坚持分业经营、分业监管的原则。对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构；对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。因此我国对金融控股公司的行政监管主体有三家，即中国银监会、中国证监会、中国保监会。其监管权的取得都有相应的法律依据。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。《中华人民共和国证券法》第七条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。《中华人民共和国保险法》第九条规定，国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理。

我国现行的这种由三家行政监管主体分业监管的模式对融银行、证券、保险、信托为一体的混业经营的金融控股公司的监管存在模糊监管的风险。一是分业监管格局不能完全覆盖金融控股公司的业务范围，实业控股公司游离于金融监管之外，存在监管真空。金融控股公司本身拥有的趋利弊害的天性，可能会导致其采取规避监管的行为，建立一种阻力最小的监管模式。例如，他们会将不受监管（或受监管程度较低）的公司作为控股公司以此规避监管，这一行为势必增加各行政监管主体对相关机构监管的困难。二是三家行政监管主体都直属国务院，一般只对金融控股公司的子公司进行监管，没有一家专门的监管机构对金融控股母公司实施专业监管，协调各行政监管主体的监管目标，以至造成了对一行为的监管，或者监管各方都对此不承担责任，或者相互争夺监管权，如果金融控股公司发生风险，确定由谁做出最后的裁决存在一定的现实困难。三是我国监管机构对金融控股公司内部控制的有效性关注不够。在分业监管体制下各行政监管主体的监管对象只是一个金融机构，而对集团的组织机构和管理机构的透明度并不关心。并且现有的监管机关只熟悉本行业的监管业务，难以承担对金融控股公司实施综合监管的职责。在分业监管体制下，行政监管主体难以将监管对象和控股公司其他成员隔离，难以综合性的审视控股公司的风险。因此，我认为我国对金融控股公司的监管应在银监会、保监会、证监会之上增设一个专业的综合的行政监管主体，负责对金融控股公司进行综合监管，协调监管职能，加强信息交流，对各分业监管机构的争议进行裁决。

    二、金融控股公司监管的行政许可

    金融控股公司监管的主要内容包括：市场准入条件、公司结构要求、股东和高级管理人员任职资格、资本充足率要求、对内部关联交易和风险集中度的限制等方面的内容。市场准入条件就是对金融控股公司设立和业务范围的行政许可问题。金融行政许可是金融行政主体应相对方的申请，通过颁发许可证，依法赋予行政相对人从事金融活动的法律资格或实施某种金融行为的法律权利的行政行为。国际上对于金融控股公司的市场准入，一般都采取市场原则，只要达到监管当局所规定的要求，都可以成为金融控股公司，但一般都要求取得金融监管主体对其从事金融业的营业许可。在日本，若想成立或成为银行控股公司，必须事先取得金融厅的批准，美国的金融控股公司大多是纯粹形的金融控股公司，本身并不开展业务，其主要职能是向美联储申请执照、对集团公司及子公司进行行政管理。其设立金融控股公司必须取得美联储的许可。英国和德国成立金融控股公司，虽没规定必须事先实现取得金融监管当局的审批，但实际上其设立也受两国有关法律的制约。例如在英国，凡是符合《公司法》要求成立的公司，欲经营金融业务，必须向英国金融服务监管局申请并得到其许可。

    我国没有相关的法律法规明确规定对金融控股公司设立的条件，和如何取得金融许可。我国的《公司法》《中华人民共和国公司等级管理条例》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》等一系列法律法规中也没有出现金融控股公司的名称，对金融控股公司申请设立没有明确的法律法规予以规定。我国的《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》对银行业、证券业和非银行金融机构的市场准入作了明确的规定。对银行业、证券业、保险业的设立、变更是有由严格要求的，必须要先取得证监会、银监会、保监会的许可。金融控股母公司（如果是金融机构为主组建的金融控股公司；以投资集团为主组建的金融控股公司）及其银行、证券、保险子公司分别拥有了从事银行、证券、保险等的分业经营的许可证，但是对于混业经营的整个集团公司尚没有法律法规规定的明确的金融行政许可。那些准备组建金融控股公司的企业基本上都遇到这样的问题，即工商部门不允许注册为金融控股公司，他们不知道去找谁审批资格，也不知道以什么资质条件申报。目前我国经国务院许可的金融控股公司只有中信集团一家。我国的金融控股公司是经过政府的特别批准设立的控股公司，大型国有金融机构对其他金融机构的投资也是经过政府的特别批准所进行的投资，控股公司的高级管理人员任命等方面都经过政府部门的批准或审批，因此是行政主导型的金融控股公司。

    三、金融控股公司行政监管的法律救济

    金融控股公司的三个行政监管主体：证监会、银监会、保监会运用其广泛的行政监管权力规范着金融控股公司的运营，为金融市场的稳健发展起到了护航的作用。但同时，金融监管主体存在的越权、违规现象也在不断涌出，暴露出行政监管主体自身的一些问题，因此我们在重视行政监管主体在规范金融控股公司作用的同时，也应当进一步规范行政监管主体自身的行政行为。我国金融控股公司在不服行政监管主体的行政行为时，可以有两种救济方式——行政机关的救济和司法机关的救济。

    （一）行政机关的救济，

    金融控股公司对行政监管主体的监管行为不服时，有向行政机关提起复议的权利。根据根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款的规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。《中国银行业监督管理委员会行政复议办法中国银行业监督管理委员会行政复议办法》　第二条　银行业金融机构、其他单位和个人认为银监会及其派出机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本办法。因此金融控股公司可以向银监会、保监会、证监会提起行政复议。复议的范围即包括具体的行政行为，部分有限的抽象行政行为也纳入了复议的范围。由于金融控股公司监管的专业型很强，涉及到众多的金融法律法规，同时，金融监管的目标是防范金融风险，促进金融业的稳健发展，更注重金融市场的整体发展。因此由专业的行政机关复议是有效和必须的救济。但是由于行政机关内在的利益驱使，行政复议有时难免有不公平的现象。

    （二）司法审查我国对金融控股公司监管的事后救济——司法审查没有做出特别的规定，只能适用《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第五十二条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，人民法院有权“对具体行政行为是否合法”依据“法律、行政法规和地方性法规”的规定进行审查。根据这些规定，我国的司法审查可以表述为：人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动③。在我国，司法审查的方式为诉讼程序④。金融控股公司如不服金融行政监管主体的具体行政行为，可以依法提起行政诉讼，由人民法院对金融行政监管主体具体行政行为进行审查。截至目前，还没有金融控股公司就行政监管主体的具体行政行为提出过司法审查。其实，对金融行政监管主体提起行政诉讼的案例是很少的，原因主要源于三个方面：一是行政相对人对金融行政监管主体提起行政诉讼的范围受到严格限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，只有当相对人对行政监管主体的具体行政行为不服，并符合起诉条件时，人民法院才对其具体行政行为进行合法性审查。二是传统以政府为本位的行政管理权的运用过分强调行政监管的至高无限性和无限代表性，因此在行使行政监管权时，其内容和方式都是由政府自上而下计划配置的，被监管者难以对监管当局的行政监管权提出质疑。我国金融监管主要手段是使用行政化规章，司法系统独立运作的作用有限。即使行政相对人提起行政诉讼，司法机关解决纠纷往往参照金融规章，在出现冲突时，法院一般要求金融监管部门提供权威意见或解释，成为监管部门参与具体金融活动的途径⑤。三是金融行政监管与司法裁判脱节，目前所构建的是一种在行政权力主导下实行全面监控作用的纠察式的监管体制，企图通过对具体违法者的行政处罚，警示和教育他人，从而实现市场整体公正和秩序。纠察式监管体制客观上弱化了行政相对人和司法介入动力。

    金融控股公司在我国刚刚处于起步阶段，有关的法律法规尚不健全，对其的监管主要还是按照“分业经营、分业监管”的金融监管模式，难免存在监管漏洞、重复监管和监管效率低下的问题。因此我认为我国对金融控股公司的监管，应在银监会、证监会、保监会的基础上增设综合监管机构，从更综合的角度来审视金融控股公司，着重于填补金融控股公司法律结构与业务、风险管理结构之间的空隙，检测和评估金融控股公司内的银行和非银行部分对整个金融控股公司整体安全带来的风险，为其有序健康快速发展提供更有效的监管。

   
    ①《金融法概论》徐新林主编   复旦大学出版社 页114

    ②《金融控股公司的发展及监管》贝政新  陆军荣主编2003年版  页110

    ③罗豪才主编《中国司法审查制度》北京大学出版社  第3页

    ④罗豪才主编《中国司法审查制度》北京大学出版社  第5页

    ⑤李昌麟  刘瑞复主编《经济法》法律出版社2004版  第445页