内容提要：社会保障是一个国家社会制度的重要组成部分，尽管各国的理解有所不同，但就其所包含的主要共同点而言，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。纵观各国的社会保障制度，社会保障立法均是由众多法律法规有机组合而成。我国虽然还没制定一部统一、完备的社会保障法，但已制定了一些与社会保障相关的法律法规；贵州省也与全国其他省市一样，正在不断发展和完善社会保障制度。本文以社会保障法相关理论为指导，立足经济落后多民族地区的典型——贵州省的实际，以城乡社会保障立法为研究对象，在调查分析的基础上，提出问题，探讨对策。主要从社会保障法相关理论、贵州省社会保障立法及实施现状、贵州省社会保障立法及实施中存在的问题、完善贵州省社会保障立法的措施以及贵州省社会保障立法中应明确的相关问题等五个方面进行分析论述。

    关键词：社会保障  落后民族地区  立法实践

On The Legislation of Social Security in the Undeveloped Minority Region

——Researching on The Legal System Practice of Social Security of City and Town in Guizhou Province

    Abstract：The social security law system is one important component of the national social regime. Although different country has different comprehension, the social security law system, when regarding to the main common notion, refer to the system which regard nation or government as the subject and guarantee the basic living standard of the people who lost labor capacity temporarily or permanently and the people who become impoverished result from all kinds of reasons by the national income redistribution according to the statutory provisions. Take a wide view in all of the countries, the social security law system is compiled organically by many statutes. There hasn't an unification, complete social security articles in our country, but there has already existed some related decrees in social security law system; As other provinces, the Guizhou province is striving continuously to perfect the social security system. This article tries to introduce some problems and provide the resolutions under the direction of related theories of social security law and on the foothold of Guizhou province's condition and on the base of analytical survey by regarding the legislation of social security of town and city as research object. It analyzes mainly in five aspects, the related theories of social Security law system, the practice and problem of the legislation and the implementation of social security in Guizhou province, the measurement to perfect the legislation of social security legislation in Guizhou province, the related problems which should be definite in social security legislation of Guizhou province.

    Key words: The social security ; undeveloped minority region ; legislative practices

    一、前言

    “社会保障是国家（政府）为了保持社会、经济和政治的可持续发展，依法通过国民收入分配和再分配，使城乡居民在年老、疾病、失业、灾害、伤残或丧失劳动能力等弱势之下，能够得以生存和发展的一种社会制度。”{2}在法治时代，这种社会制度只有通过国家立法加以确定，方能实际建立并推行。“从国际经验看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。”{3}

    社会保障法律制度的建立和完善，对正在依科学发展观为指导思想建立和谐社会的我国，无疑具有重要作用，国际劳工组织的格言：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”{4}充分说明了这个道理。

    由于历史的原因，我国社会保障法律遗产很少，并且，计划经济时期以及后计划经济时期遗留下来的相关福利保险政策法规内容落后、形式混乱，完全不适应现实生活的需要，而能满足今天构建和谐社会需求的高位阶、强效力、内容全面、形式规范的立法还大量欠缺。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，早日建立起与时代合拍的社会保障体系，应当加快社会保障的立法进程。

    当前我国实行的是“城镇优先，兼顾农村”的城乡二元分立社会保障模式，{5}并且缘于经济力量弱小，象贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占我国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，稳定农村。众所周知，“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之，城乡统筹理论是社会保障的核心内容；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”。{6}因此，本文在对贵州省改革开放以来社会保障立法通盘考察的基础上，以“城乡统筹理论”为依据，通过对现行社会保障法律制度的批判，针对落后民族地区社会保障立法问题提出管窥之见，就教于方家。

    二、贵州省社会保障立法状况

　　　　以充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为共和国社会保障制度最基本的法律依据，自1951年2月政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》起，建国初期我国政府相继出台了《关于城市救济福利工作报告》（1951年5月，政务院批准发布）、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》（1952年6月，政务院颁布）、《关于职工生活方面若干问题的指示》（1957年，国务院发布）等等政策法规。

    由实施上述国家级政策法规开始，贵州省缓慢而持续地针对本地区制定社会保障政策和进行社会保障立法，建立了自己的社会保障制度，并同全国各地一样，随着经济的发展，不断对养老保险、医疗保险等制度进行改进。

    1、养老保险方面。自1980年代起，贵州省就开始对养老保险制度进行改革，几经调整，1992年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）的要求，开始在全省绝大部分市县建立国有企业职工缴纳基本养老保险费制度。自1992年开始，结合本省实际，相继制定并实行了一系列制度和规定，重要的有：《贵州省人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的通知》（黔府发［1992］18号）、《贯彻省人民政府关于企业职工实行个人缴纳基本养老保险费有关问题的通知》（黔劳险字［1993］17号）、《贵州省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（黔府发［1998］34号）及其附件《贵州省统一企业职工基本养老保险制度实施方案》、《贵州省人民政府关于实行企业职工基本养老保险省级统筹的通知》（黔府发［1999］16号）。

    上述政策法规的推行，在贵州省建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，建立了养老保险基金的管理和监督制度，明确了按比例缴纳基本养老保险费是城镇所有企业及其职工必须履行的义务，使基本养老保险的范围和对象覆盖城镇各类企业的职工。

    2、医疗保险方面。1998年11月，国务院召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。贵州省的医疗保险制度改革工作由此全面展开，{7}政府制定了一系列的政策法规，进行医疗保险法律制度建设，比较重要的有：《贵州省建立城镇职工基本医疗保险制度改革实施规划》（黔府办发［1999］31号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工大额医疗救助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位医疗照顾人员参加基本医疗保险后有关医疗保障待遇试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位国家公务员医疗补助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工医疗保险实施细则（试行）》（黔劳社厅发［2003］17号 ）等等。{8}

    这些规范性文件的制定和实施，使贵州省在医疗保险方面实行了社会统筹与个人账户相结合的模式；职工基本医疗保险制度覆盖城镇各类企业、事业和机关单位及城镇所有劳动者；建立用人单位和职工个人合理分担机制，实行统账结合。基本医疗保险制度改革稳步推进，基本医疗保险的范围不断扩大。

3、失业保险方面。自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999年，中国政府颁布《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工，并对缴费比例和领取失业保险金的期限都做了明确的规定。{9}贵州省一方面切实贯彻国家政策法规，同时也根据本省实际情况制定并实施了一系列政策法规，比较重要的有：1994年8月27日贵州省人民政府发布的《贵州省实施<国有企业职工待业保险规定>办法》（省政府令第8号）、1994年8月27日《贵州省实施<国有企业富余职工安置规定>办法》（省政府令第9号）、2000年6月14日发布《贵州省失业保险办法》（贵州省人民政府政府令第49号）、《关于进一步加强城市居民最低生活保障和救灾救济工作的通知》（黔府办发［2002］0036号）、《贵州省城市居民最低生活保障办法》（贵州省政府2003.6.20.颁布,2003.7.1.施行）；

    贵州省各级社会保险经办机构认真贯彻执行《失业保险条例》和《失业保险费征缴暂行条例》，不断扩大失业保险覆盖面，强化失业保险费征缴，进一步完善了失业保险制度。

    4、工伤保险方面。2003年4月16日国务院第５次常务会议讨论通过《工伤保险条例》（国务院令第375号），自2004年１月１日起施行。为全面贯彻执行国务院行政法规，2004年7月1日公布并实施了《贵州省实施<工伤保险条例>办法》（省人民政府令第79号）。自此，贵州省行政区域内的企业、有雇工的个体工商户都应按该办法的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇员缴纳工伤保险费，而职工和雇员也相应按规享受工伤保险待遇的权利。

    在2004年第三季度，全省各地州市陆续出台本地区的对该办法的实施细则，在第四季度全面启动工伤保险机制。{10}

    5、其他保障措施。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法律法规，贵州省依法制定相关条例，大力兴办社会福利事业；为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规，贵州省依照执行。

    同时，根据本省实际情况，贵州省相继制定了《贵州省城镇退役士兵安置任务有偿转移和自谋职业试行办法》（贵州省政府2002.7.20颁布）、《省人民政府办公厅关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》（黔府办发〔2004〕73号）、《批转贵州省残疾人事业“十五”计划纲要的通知》（黔府发［2001］28号）、《关于积极推进贵州省生育保险工作的通知》（黔劳社厅发［2002］29号）；省民政厅、省财政厅、省卫生厅等有关部门联合下发的《贵州省农村特困救助制度实施方案》、《贵州省农村医疗救助制度实施方案》等政策法规，以使本省的社会保障工作不留空白，全面进行。

    6、社会保障机制建设方面。为了使社会保障的各项制度得以落实，贵州省还相应制定了《关于开展全省机关事业单位社会保险工作的通知》（黔府发［1995］53号）、《关于调整省级社会保障工作机构有关事项的通知》（省编发［1999］01号）、《关于地（州、市）县（市、区、特区）社会保障职能和机构调整的通知》（省编办发［1999］137号）、《贵州省劳动保障监察条例》（公告第19号颁布日期：2000-5-27）、《贵州省社会保险基金行政监督实施细则》（黔劳社厅发［2001］80号）等规定，以从运行机制上保证前述各项社会保障实体规定能够顺利施行。

    总之，从1980年代开始，随着经济体制改革的推进，原有的社会保障制度的弊端开始暴露出来，并日趋明显，贵州省根据中央的各项方针、政策，不断相应地颁布新的政策法规，对原来社会保障制度进行改革。{11}1993年11月14日中共14届3中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确定了我国社会保障的体系范围，从此，社会保障立法进入类型化、标准化阶段，{12}各地有系统的社会保障立法活动正式展开。笔者检索了贵州省人大、省政府以及与全省社会保障工作相关的劳动与社会保障、民政、卫生、教育等职能厅局1993年以来制定并公布实施的各类社会保障规范性文件，12年来，共出台了350余件，范围覆盖了从“城镇最低生活保障”到“农村五保供养”以及养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险和社会救助、军人优抚等广泛领域，就数量和涉及面而言，取得了不小的成就。{13}

    三、贵州省社会保障立法中存在的问题

    （一）城乡二元分割立法，客观上造成农民社会保障国民待遇地位的丧失。

    目前，不论是全国性的立法，还是贵州省的地方性规定，如前所述，社会保障立法的绝大部分是为城镇居民制定的。除传统的特殊困难救助、“五保”供养、民政福利、军人优抚等政策性很强的应急性措施外，养老、医疗、失业、工伤、生育等根本性解决问题的社会保险制度，都没有关于农民的立法。这种情况，使农民成了社会保障体制外的边沿人，丧失了国民待遇地位。

    改革开放以来，除了一部分留守农民外，大量的农民外出打工而成为事实上的非农业人口，但是因为户籍制度的原因，打工的农民和留守的农民一样，都只能是社会保障制度以外的边沿人，他们唯一可依赖的最后生活保障是承包的土地。这样的制度背景，使农民对城市、社会、国家没有认同感。长此以往，将极不利于和谐社会的建立。

    “中国目前正处在社会转型的关键时期，重要的一点就是打破原来的城乡分割二元体制。”{14}通过立法创建城乡统筹、一体保障的社会保障制度。

    （二）未能在立法中体现民族地方优秀的社会保障传统。

    多民族省份的社会保障立法中，应当充分考虑民族地方各具特色的社会保障传统。我国各民族都有几千年的演变史，在与自然和社会的长期磨合中，为了生存与繁衍的需要，因应不同的条件，创造并发展了各不相同但实用有效的社会保障方法或制度。但是，现行的贵州省社会保障立法里面，根本见不到民族社会保障优秀传统的痕迹，这是一大缺陷。

    例如贵州省从江县的侗族自然村占里，古时当地人在鸟雀与自然环境和人与船的关系启发下，根据本村的人口发展速度和田土面积、森林状况，规定当地人口不能超过700人。为了保持人口数量稳定，要求一对夫妻只能生养两个子女，这一寨规实行至今，当地人口也一直保持不变，居民生活闲适安定。

    为了保证寨规的长期实施，占里人设计了一整套的社会保障办法，以控制人口增长，稳定社会生活。主要有：1、用30余条习惯法对耕地、山林、习俗、婚姻、人口、财产、治安等方面关系进行调整，保证社会生活的安定；2、创造以直系继承制为主，横向继承制为辅的财产继承制度，实行男女都有继承权的原则，并规定无论男女都有赡养父母的义务，从而使家庭财产和老人依靠无后顾之忧；3、实行晚婚晚育，该村男女在30岁左右生育者不在少数；4、把控制人口的社会保障思想编成歌谣，通过每年各种节日进行表演宣传，使之最终演变为一种民族文化而深入民心；5、创造土法自然的节育措施，从技术上保证“计划生育”结果的实现。{15}

    可见，少数民族传统社会保障办法中许多行之有效的经验，理当在地方社会保障立法中加以体现。

    （三）缺乏系统、高位阶的立法，致使社会保障推行乏力、实施效果差。

    1998年以后，我国开始形成统一完整的社会保障体系，但到目前为止，还没有出台一部由全国人大制定的社会保障基本法。{16}

    贵州省现有的社会保障法规大都是国务院的通知、决定和根据国务院的规定结合本地实际制定的养老、医疗、失业、最低生活保障等方面的法规性文件。从立法角度看，这些以“条例”“通知”“意见”“办法”“复函”“批复”等形式表现的法规性文件存在两个问题：

    1、效力层次低，执行效果差。根据笔者的统计，贵州省从1993年至今自行制定的350多件社会保障法规性文件中，除不到20件以省级地方人大立法的层次制定外，绝大多数都是省政府办公厅或各职能厅局根据形势需要制定的短效的应急政策措施。{17}这些政策措施有许多甚至根本算不上立法法所确定的地方性法规或规章，{18}在国家法律规范体系中位阶低或没有位阶、效力等级低或没有法律意义上的效力（当然，这些政策措施可以在各该职能部门管辖范围内具有行政效力），所以，相应受党、政及社会各界重视的程度就低。

    2、法出多门，缺乏系统性。如前所述，贵州省现有的社会保障法规性文件，除有少量省人大制定的地方性法规和省政府制定的规章外，其余绝大部分分别出自省政府办公厅、劳动与社会保障、民政、卫生、教育等职能部门。各部门的职能范围不同，导致制定规范性文件时的政策选择和价值取向不同。全省社会保障立法既缺乏部门之间的横向协调性、统一性，有没有制度建设的纵向逻辑连贯性和系统性，这使规范的执行者与遵守者均无所适从，造成法制资源的浪费。

    贵州省的社会保障制度改革，由于没有层次高、系统性强、效力等级高的法律规范为依据，许多工作虽然有规定却“无法”执行或执行起来有难度。根据2000年—2004年《贵州省国民经济和社会发展统计公报》公布的数据，目前，贵州省许多外资企业、部分中央企业、大多数私营企业和个体劳动者没有参保，全省约3837．28万总人口中，{19}2005年初参保人数为455．58万人，{20}社会保障覆盖面较小；企业欠缴和逃费现象比较严重，造成养老金发放困难；社会保障的社会化管理和服务程度较低，许多人对社会保障没有明确的认识；社会保障基金收支、管理、投入也缺乏法律制约等等。

    （四）立法技术上，大量的社会保障规范性文件缺乏法律责任与制裁措施的规定，且因没有相应的诉讼制度匹配，大多不具有可诉性，强制性弱。

    贵州省关于城镇职工社会保险的政策法规规定，全省城镇所有用人单位包括企业（国企及国人控股企业、集体企业、外资企业、私营企业）机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，原则上都要参加基本养老保险和失业保险。但在实际推行中将所有部门都纳入社会保险有很大阻力。外资企业和私营企业认为社会保险使其成本增大，负担加重，主观上不愿承担企业职工的养老责任；机关事业单位由于其资金来源的特殊性，尚未全部纳入养老保险社会统筹范围之中。贵州省2005年第一季度社会养老保险缴费中公有制企业上缴的保费占总额的96%，而其他所有制企业上缴的保费仅占4%。失业保险来看，到2005年第一季度参保人员128．53万人，占非农业人口总数的10%，集中在机关事业单位，而多数企业仍然实行企业保障，有的企业干脆取消医药费报销制度。{21}此外，社会保险基金征缴虽然有《社会保险费征缴暂行条例》，但对社会保险金欠费单位和拒缴企业由于没有相应的制裁措施，不能真正进行制裁和惩处。

    社会保障立法需要通过实施达到目的，实施的内容包括执法、守法、解决争议的司法、仲裁活动、法律的监督程序等。但是现有的社会保障规范缺乏法律责任和制裁措施的规定，{22}不能确保社会保障制度的有效实施。再加上社会保障法律关系较为复杂，而我国没有建立公益诉讼制度，现行条件下，社会保障纠纷究竟列入民事诉讼还是列入行政诉讼缺乏相应规定，社会保障立法因少了司法救济手段而不具可诉性和强制性。

    （五）社会保障基金筹资方式未以立法加以统一和固定，使资金筹集不稳定。

    通过全国人大立法建立社会保障基金，在全国进行调剂这是社会保障基金建立的最终目标，而在当前条件下完善省级社会保障基金的统筹则是关键的一步。目前各地社会保障基金与统筹都存在严峻形势，收不抵支现象十分严重。

    首先，虽然国家不再统揽一切社会保障经费的筹措，但国家和企业的负担仍然很重。国家负担重除了因为由国家财政支撑的项目如社会救济、社会福利、优抚安置等继续由国家负担外，还因为国家目前还负担着一部分本应由三方共同分担的社会保险费用。如目前行政事业单位离退休人员的离退休费实际上是由国家财政在负担。

    其次，由于企业负担过重，又导致社会保障基金收缴困难。基金收缴困难存在客观原因，当前国有企业亏损严重，在这样的情况下再负担过重的社会保险费用实在难以承受，而在国家行政强制统筹收费的情况下，企业也只有采取“打白条”拖欠的办法。

    第三，由于采取行政方式，按各地具体情况征收统筹基金，而统筹的范围层次以市县为主，省、地、县各种规格的均有，交纳统筹基金的比例和计算办法，不同地区、不同所有制性质均存在差异，这导致出现一个突出问题，即各地各自为政，各地方财政和企业的负担水平极不平衡，从而社会保障的社会性未能得到充分体现，降低了统筹基金分担社会风险的能力。

    第四，基金多家负责筹集，管理体制不畅，基金筹集欠规范。目前我国社会保障基金的筹集，涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政以及行业系统统筹部门和保险公司，特别是许多部门都错误地把养老保险视为一块肥肉，各争一块，造成政出多门、多头经办、标准各异、业务交叉的“多龙戏水”局面，直接影响到社会保障制度的声誉。{23}

    社会保障基金不足，保障能力弱，除了社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，直到基金的信用担保等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。

    （六）社会保障社会化管理缺少立法的支持

    社会保障社会化管理是个复杂系统的工程，1995年国务院6号文件提出“积极创造条件，逐步将企业发放养老金改为社会化发放。”1997年国务院26号文件再次提出“尽快将目前由企业发放养老金改为社会化发放。”十五届四中全会对退休人员社会化管理也提出了明确的方向“逐步推进社会保障的社会化管理，退休人员与原企业相分离”，“养老金由社会服务机构发放，”“人员由社区管理”。

　　　　社会保障包括资金来源保障和社会管理保障两大部分。资金来源保障是基础，管理保障是条件，二者缺一不可。贵州省比较重视资金来源保障，但对社会化管理方面有所忽视。2000年以来，各项社会保障金的社会化发放比重虽有较大幅度提高，但带有较大的政策依赖性，制度性不强。当然，社会保障的社会化管理的目标绝不应当仅仅是一个养老金社会化发放的问题，必须明确社会化管理服务的基本内容，制定社会化管理服务方案，确定社会化管理服务方式，解决专业机构、人员的垂直管理以及信息统计等相关问题，这既需要政府的高度重视，更需要法律规范的支持。

    （七）社会保障政策法规的宣传不到位

    社会保障政策法规宣传不到位，公众对政策法规的不了解也是社会保障制度难以实施的重要原因之一。

    现行的全国和地方性的社会保障政策、法规虽然还不完善，但对社会保障工作从全局讲已做到了有法可依。然而，就城乡居民而言，对社会保障政策法规认识的情况却不容乐观。农村由于立法本身的薄弱，农民基本上不知道何谓社会保障；城镇也因为对从原来的单位保障向社会保障转变不适应和无所适丛，居民们大多对社会保障处于一种茫然和漠不关心状态。因此，导致社会成员的社会保障参与程度普遍偏低。

    四、完善贵州省社会保障立法的措施

    贵州省是一个地处高原山地的传统农业省份，由于农村和城市的各自特征，社会保障法的制定只能两条腿走路，即应在城乡统筹的基本原则统率下，分别从农村社会保障和城镇社会保障的不同角度进行分别立法，从而实现社会保障的城乡均衡和平等。

    （一）加强贵州省社会保障立法理论研究

    立法理论是指导立法的基石，只有注重理论的研究才能在立法实践中推动法律的完备。为此应该在全省范围内组织和开展社会保障的理论研讨。在各高校、社科研究机构、劳动与社会保障部门，各级社会保险机构中就贵州省的社会保障如何促进经济发展，保证社会稳定和最大限度地体现公平等问题展开讨论。同时，借鉴国外先进的立法理论以及国内东部发达地区立法的经验，结合民族地方特点、城乡特点，构建具有本省特色的立法框架，提出具有统一指导思想的目的的地方性法规、规章立法规划。

    （二）依法确定社保项目、参保人员、参保范围、缴费方式

    现在的首要任务就是在城乡统筹原则指导下，把社会保障系统下的每一事项进行立法，这是建立完备社会保障法律体系的先决条件。按多数人的观点，社会保障包括社会保险，社会救济，社会福利，优抚安置等方面的内容，{24}贵州省社会保障法也主要在这几方面分项进行。当然在目前情况下各种保障项目不可能齐头并进，应对社会稳定，经济发展具有直接影响的，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等立法尽快进行。贵州省现有一些社会保障法律文件，层次相对较低，从省人大的角度颁布的地方法规很少。因此，由省人大出面制订相应的养老、医疗、失业、最低生活保障法已成当务之急，这是保证法制权威性的关键。

    在各种立法项目中，对保障的范围应做出明确的规定，国务院《社会保险费征缴暂行条例》对养老，医疗，失业保险费的征收范围做出了规定，但也并没有将所有的社会成员都包括进去。贵州省对此应有所突破。

    在基本养老保险方面，除机关事业单位的基本养老保险有其特殊性外，国有企业，城镇集体企业，外商投资企业，城镇合营企业和其他企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，个体工商户，自由职业者，农民工，临时工、农民都应成为基本养老保险的对象。当然由于基本养老保险的保险金是由三部分构成，即国家，单位，个人三者共同缴纳，因此对没有单位的个体工商户、自由职业者、农民工、临时工、农民等也应通过一定的措施纳入基本保险的人群之中，在缴纳保险费方面可以比照单位所缴纳的数额，根据缴费的多少、时间的长短确定其到享受基本养老保险金的数额。

    在基本医疗保险方面，应将社会的全体成员都包括进去，即国有企业、城镇个体企业、外商投资企业、城镇合营企业和其他企业及其职工、国家机关及其工作人员、事业单位及其职工、民办非企业单位及其职工、社会团体及其专职人员、个体工商户、自由职业者、农民工、临时工、农民和其他无业人员。在缴纳医疗保险费方面有单位的由国家、单位和个人三人共同负担；没有单位的个体工商户和自由职业者也可以参照有单位人员每人缴纳的数额，确定一个缴纳的比例。当然对一些受最低生活保障的无业人员也可减免相应的医疗保险费。

    在失业保险方面,受保范围应当从主要是单位的职工为受保人群,扩展到失地农民。

    工伤保险方面，应当把以出卖劳动力为获取报酬来源的人员全部纳入覆盖范围。

    生育保险方面，无论城乡的妇女生育都纳入保险范围。

    在最低生活保障方面，应对全省进行深入调查研究的基础上，确定各地的最低生活保障线，并对享受低保的条件做出易于操作的规范。

    以上诸项社会保障方面的立法应同时进行，必要时可让全省社会成员对草案加以讨论，或者分别对养老，医疗，失业，工伤、生育、最低生活保障等立法举行听证会，对立法中的具体问题，也可以采取多次听证会的方式，以确保法规的可操作性。

    （三）明确社会保障基金的筹资方式

    社会保障中的一个关键问题是资金的问题。党的十五届四中全会以来，中央一直提出“要采取多种措施，包括实现部分国有资产合理调整财政支出的结构等保障新的筹资渠道，充实社会保障基金”。建立健全社会保障体系要有充实、稳定、可行的资金保证。而单纯依靠单位和个人缴费形成的社会保障基金难以承受老龄化到来社会保障金支付压力。开拓新的筹资渠道势在必行。因此要用法律手段明确规定保障基金的筹资方式，即除了企业、个人、国家三结合的筹资方式外，地方财政每年应安排一定的保障基金支出预算，同时应发行社会保障基金彩票，并从省发行的体彩福彩中提取一定比例的社会保障基金，还可设立社会保障捐赠基金，广泛筹集国内外善款资金，以实现对社会保障基金的有益补充。值得指出的是，借鉴国际先进经验，应当研究在地方开征社会保障税，这应当是从根本上解决社会保障资金筹措问题的制度性安排。

    （四）加强社会保障执法力度

    我们在强调权威性高层次立法的同时，也应该注意到这样一个问题，即如何将现有的政策法规具体实施。法律的滞后是一个因素，但并不是无法可依，而是对已有的政策法规如何坚决地执行。我们还不能要求社会上的人们全部用法制化的角度去考虑问题，让每个社会成员都具有法制观念，还需一个发展的过程。但已公布的法律、法规、政策、通知、规章等，如何去贯彻执行，则是需要我们去密切重视的问题。贵州省政府对社会保障问题颁布的规章、通知等已为数不少，但是否真正不折不扣地落实了呢？所以在规范性文件中强制执行、罚款、加收滞纳金、部门配合、社保一票否决等具体的措施应紧随其后，而且应由专门的具有执法权的人员去执行，以避免执行的弹性化，导致社会保障的执行不能落到实处。

    （五）加强社会保障实施中的监督程序

    社会保障监督包括对参保单位及人员的监督和对社会保障机构的监督。对参保单位的监督主要监督哪些单位该参保而没参保，哪些单位该缴费而没缴费，对拒不参保和缴费的单位依法向执法部门提出强制执行措施。对参保人员的监督主要是对享受社会保障人员基本情况的掌握和社会保障金的支付，随时为社保基金支付部门提供最新信息，确保该享受社会保障人员的权益不受损害，而不该享受社保的人不能因为监督不力使基金流失。在国内吃空缺领取基本养老保险金是屡见不鲜的。所以加强监督，维护的是所有参保人员的权益。对社会保障机构的监督包括行政监督，审计监督，社会监督，目的在于通过预防性监督管理，查处各种违法、违纪、违规问题，提高管理效益，增强社保人员的责任心，确保社会保障基金在筹集、管理、运营、增值、发放中的安全性和有效性。因此，社会保障监督一个重要的方面是设立社会保障基金管理和使用的监督机制，而且要把监督放在第一位，相应抓审计稽查并且要落到实处，不应只停在口头上。为此要建立一支有事业心，有敬业精神，熟知国家对社会保障的各种方针政策，规章，而且懂得财务审计工作，又在业务技术上有一定水平的垂直领导，队伍稳定的人才联合体，同时将内部监督机制与外部监督机制相结合，授予监督部门一定的职权，确保依法进行的监督落到实处。

    （六）加强社会保障的社会化管理

    提到社会化管理，有人就认为是养老金由社会发放，这是不全面的，养老金的社会化发放只是社会化管理体制的一部分，此外还要建立以社区服务为单位的社会保障服务机制。社区是发挥社会保障功能的一个重要环节，是社会保障给社会成员以“实惠”的最直观的场所。因此，从社会保障的角度展开社区工作，意义重大。具体做法可以首先由政府从行政角度完善社区的机构、管理、服务功能；其次社区工作人员真正起到组织管理协调的作用，明确职责，分清责任，积极工作；最后要摸清全社区人员的基本情况，并进行梳理和归档，为社会保障的社会化管理和社区服务做好准备。在社会化规范化的过程中，还要以社区为依托创造就业岗位，使一些劳动关系可以相对稳定，接续劳动者的社会保险关系，并以法规的形式把这一切确定下来，使社区真正成为社会繁荣和稳定的基石。社区功能发挥得越充分，社会成员越感到社会保障与自己的生活息息相关，将使社会保障的政策法规得以更全面的贯彻执行，从而促进贵州省社会保障事业的发展。

    完善社会保障社会化管理应从以下几个方面入手，一是建立全社区的人员档案。建立退休人员的数据库，管理退休人员的社会保险关系；建立失业人员数据库，管理有关失业人员的社会保险关系；建立健康数据库，提供医疗保险有关服务等。二是掌握生存情况和异地居住养老的情况，认定享受养老保险资格。三是委托银行，邮局发放基本养老金、支付丧葬补助金。四是认定最低生活保障享受人员的资格，配合有关部门做好特困人群的工作。总之，社会保障的社会化管理是一种观念的转变，也要开展各种形式的宣传咨询活动，使社会成员支持和理解这项工作。

    （七）加强社会保障机构的队伍建设

    加强队伍建设就要全面提高社保经办机构工作人员的政治、业务素质和技能，以适应新型的社会保障事业的发展要求。“课题组”在走访调研中，曾以当地居民的身份到劳动与社会保障部门进行有关社会保障政策咨询。劳动与社会保障部门无论是上至机关处室下至每个社保具体承办机构，实际上都是一个窗口，发挥好窗口示范作用，既树立政府形象，也关系到广大人民群众的利益。但目前社会保障部门除在思想上要真正树立为人民服务的意识外，文化素质和业务素质也有待提高，主要表现在社会保障队伍中工作人员文化程度不高，专业技术人员少，具备计算机和医疗工作的高级人才和有相关专业知识的人才缺乏，造成整体素质偏低和工作效率低。因此，在加强社会保障队伍思想道德素质提高的同时，加强业务培训，包括政治、法律知识，微机知识，金融知识，财会知识的培训，以实现知识的更新和人员素质的提高。同时也按机关事业单位人事制度改革的方式，采用竞争、聘任上岗，完善考核奖励机制，特别是在考核上，应让广大的参保人员对被考核者给予背对背的评判，对达不到社保岗位职责的人员实行淘汰，以适应社保新型任务的要求。

    （八）依法确立社会保障的奖惩机制

    社会保障是强制性的，在我们还没有建立起系统的社会保障体系的情况下，如何保证应参加社会保障单位全都积极参加，已参加但缴费不积极的单位如何督促其按时缴费仍是一个非常重要的问题，因为涉及到社保基金的确立及运行。目前在社会保障还没有覆盖农村，资金有相当大的缺口的情况下，某些单位不按时缴费无疑是雪上加霜，既损害了国家也损害广大参保人员。因此应以法律制度的形式确定奖惩机制，对参保好的单位给予物质或精神上的奖励，扩大受奖励的单位在社会上的信誉，使受奖单位的无形资产增加；对不参保或缴费不积极，拖延的单位予以曝光，用一票否决等形式予以惩戒，并督促其限期整改，其单位或领导人也要承担相应的法律后果。

    （九）加强宣传，强化社会成员的参保意识

    现在社会保障的覆盖面窄，还不能使全体社会成员全都享受到社会保障的“实惠”，这除了我国社会保障的体系还不健全，不能覆盖所在社会成员外，其中的一个重要原因是对社会保障缺乏直接和间接的了解，不知道自己参保后会享受什么样的权益保障。社会保障应当靠法律的强制去实施，但更重要的是首先应当让社会成员认识到社会保障也有投资回报。不过，参加社会保障的经济帐究竟应怎样算，受保人会有多少回报，这个问题大量参保者不清楚。同样，许多社会成员对怎样参保，怎样投保，交多少保费，可参加哪些种类的保障，如何才能享受最低生活保障等问题也不了解。所以，社会保障扩大覆盖面要加大宣传力度，可以在广播，电视节目中报刊杂志上开辟一个专门的栏目，搞个案分析及解读政府的最新社会保障规定、法律的最新动向，对应参保而不参保的单位曝光等。通过宣传让全体社会成员都知道，无论在国企、私企、个体还是在机关事业单位，社会团体以及自由职业者，农民工等所有社会成员都有权利享受社会保障的实惠，通过这种宣传可以使人们思想认识上的转变，这比空喊口号更容易使人接受，也可以提高社会成员的参保意识，扩大社保覆盖面。

    总之，通过对贵州省社会保障立法状况的分析可知：社会保障法律制度的建设要城乡统筹，一体保障，不得以经济力量不足为由而把农民排斥在社会保障体系之外，因为社会保障是社会和谐的基础，只有社会和谐，经济方能持续发展；并且，社会保障立法要充分吸纳少数民族地方的传统社会保障经验，这将使立法节约成本和更便于实施。

参考文献：

　　　　［1］　《中国社会保障制度的改革与发展》，王东进主编，法律出版社。

　　　　［2］　《社会保障与社会保障税》，李明著，中国税务出版社。

　　　　［3］　杨军昌著：《贵州民族自治地区的人口与可持续发展问题研究》，贵州人民出版社。

　　　　［4］　《中国社会保障制度变迁与评估》，郑功成等著，中国人民大学出版社。

　　　　［5］　《社会保障法的理念、实践与创新》，林嘉著，中国人民大学出版社。

　　　　［6］　《中国社会保障》杂志。

　　　　［7］　贵州省人民政府经济体制改革办公室“伏特基金”课题组：《贵州住房、医疗、教育、公务交通分配货币化及其配套改革研究及试点报告》（2003年）。

　　　　{2} 李和森：《从社会保障语义分析看城乡统筹》，载《中国社会保障》2004年第1期，第27页。

　　　　{3} 王东进主编：《中国社会保障制度的改革与发展》，法律出版社2001年1月第1版，第14页。

　　　　{4} 转引自郑功成等著：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年11月第1版，第2页。

　　　　{5} 参见同注3，第11页。

　　　　{6} 同注2，第27页。

　  　　{7} 参见贵州省人民政府经济体制改革办公室“福特基金”课题组：《贵州住房、医疗、教育、公务交通分配货币化及其配套改革研究及试点报告》（2003年），第92页。

　　　　{8} 资料来源：参见贵州省劳动与社会保障厅编：《贵州省劳动保障政策汇编》1993年—2004年各册；中国劳动网—地方法规

　　　　{9} 参见郑功成等著：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年11月第一版，第161—168页。

　　　　{10} 资料来源：《贵州都市报》，2004年8月11日。

　　　　{11} 参见贵州省人民政府经济体制改革办公室“福特基金”课题组：《贵州住房、医疗、教育、公务交通分配货币化及其配套改
革研究及试点报告》（2003年），第5—7页。

　　　　{12} 见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》

　　　　{13} 同注8。

　　　　{14} 雷颐：《为了“获得认可”》，载《南风窗》2005年第12（上）期，第58页。

　　　　{15} 参见杨军昌著：《贵州民族自治地区的人口与可持续发展问题研究》，贵州人民出版社，2003年9月第1版，第217—227页。

　　　　{16} 参见郑功成等著：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年11月第1版，第12—15页。

　　　　{17} 同注8。

　　　　{18} 见《中华人民共和国立法法》第4章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”。

　　　　{19} 数据来源：贵州省人民政府官方网站：“贵州概况”之“人口 民族”。

　　　　{20} 资料来源：《2004年贵州省国民经济和社会发展统计公报》。

　　　　{21} 资料来源：《贵州省2005年第一季度劳动和社会保障形势分析》，贵州劳动力市场网。

　　　　{22} 通过对“贵州省社会保障立法现状”的分析，可以看到，这些规范性文件大多以“通知”“意见”“办法”等形式表现，其内容大多为省级党政机关要求下属各级或社会成员“应该如何”“不得如何”“可以如何”等，但几乎都没有“法律责任”和　“制裁措施”的规定。

　　　　{23} 参见《试论社会主义市场经济条件下我国社会保障基金的筹集渠道》，教育资源中心网2005年11月30日。

　　　　{24} 参见李和森：《从社会保障语义分析看城乡统筹》，《中国社会保障》2004年第1期，第27页。