摘要： 本文根据WTO协定、我国加入WTO法律文件和WTO成员的实践，从法律层面探讨我国入世后经济特区存在和发展的问题。通过分析认为，我国入世后继续保留现有经济特区，不违反WTO规则，也不背离WTO成员实践；在WTO协定框架下，我国经济特区可以进一步办成单向性自由贸易区；经济特区利用经济优势争取在服务贸易领域缩短过渡期率先开放我国承诺准入的某些服务市场，也为WTO规则所允许。　

    关键词：WTO协定　　经济特区　　法律思考

    我国加入WTO后，经济特区是否可以继续存在和发展，目前在理论上出现较大争议，有人肯定，有人否定。本文主要从法律层面思考这一问题，具体探讨三个问题：经济特区是否违反WTO规则，在WTO法律规则框架下经济特区可否办成自由贸易区，经济特区可否争作应对入世先行地区。    　　　　　　

    一、 经济特区是否违反WTO规则

    有人认为，经济特区与WTO的基本精神相违背，在中国加入WTO的背景下，中国经济特区的历史使命已经完成，甚至认为经济特区已经从促进改革和市场经济发展的产物变成了阻碍继续完善市场经济的障碍，变成了在中国维持局部利益的又一种特权。对这一观点，笔者不敢苟同。从WTO协定本身的规定和WTO成员的实践，可以看出这一观点缺少法律依据。

    首先看WTO协定的有关规定。 WTO多边协定中没有直接规定有关成员经济特区的问题，但《中国加入议定书》（以下简称《议定书》）和《中国加入工作组报告书》（以下简称《报告书》）中对我国的经济特区问题作了明确规定。《议定书》规定，《议定书》和《报告书》中我国的承诺为WTO协定的组成部分。因而《议定书》和《报告书》中的承诺对经济特区所作的规定，具有WTO规则的法律效力。《议定书》和《报告书》对经济特区的要求有三个：一是中国应将有关经济特区的增加或改变，以及与经济特区有关的法律、法规及其他措施通知WTO；二是自经济特区输入中国关税领土其他地区的产品，中国应适用于输入中国关税领土其他地区的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施。三是在经济特区内的所有企业享有WTO的非歧视待遇和国民待遇。

    从《议定书》和《报告书》中可以看出，我国在加入WTO后，经济特区可以继续保留和发展。经济特区之所以可以继续保留和发展，是因为我国经济特区的政策符合WTO基本原则和精神。首先，WTO的基本精神是促进市场更加开放、贸易更加自由。在我国，经济特区是指在我国特定地区内在经济发展方面实行更加开放和更加优惠的政策，是我国对外开放的“窗口”和体制改革的“试验场”。从本质上讲，我国经济特区与WTO基本精神是一致的，两者具有内在的兼容性。　其次，经济特区在改革开放之初享有某些优惠的关税政策，但自90年代中后期该优惠关税政策已经取消，目前在进出口关税方面经济特区和其他地区的政策是同样的。因此，经济特区的存在没有违反WTO协定要求有关贸易的政策应在成员内得到统一实施的原则。再次，在经济特区内的所有企业，包括内资企业和外商投资企业享有同样的优惠待遇，所有外国投资者来经济特区投资和进行贸易也享有相同的待遇，因而在经济特区不存在违反WTO非歧视原则，WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则在经济特区得到完全的遵守。

    认为经济特区违反WTO基本原则和精神的观点的一个主要理由是认为，经济特区比国内其他地区享有特殊优惠政策，造成地区之间的歧视或差别，不符合普遍国民待遇原则。　但这种差别，纯属一主权国的内部经济发展政策，与WTO的非歧视原则毫不相干，因为WTO非歧视原则规范的是世界贸易中的给惠行为，其中最惠国待遇原则禁止对来自不同成员方的产品、服务或服务提供者给予不同的待遇，国民待遇原则禁止成员对其他成员方的产品、服务或服务提供者所提供的待遇不本国同类产品、服务或服务提供者所享有的待遇。 而一成员方在内部给予特定地区实行某种优惠经济政策，是成员方内部不同地区之间的差别待遇，这种差别待遇不属于世界贸易中的差别待遇，WTO协定对此不加调整和禁止，所以不存在违反WTO基本原则的问题。由此可见，认为经济特区违反WTO基本精神或原则的观点，没有WTO法律依据。

    再从一些WTO成员的实践看，许多WTO成员都在本国举办有实行殊经济发展政策的经济区域，只不过名称各异，有称经济特区的，有称加工出口区的，有称自由贸易区的，有称自由贸易港的，等等。但其共同特点是，该特殊经济区是在一国或一个独立关税区之内，其实行的特殊经济发展包括贸易政策是一国或一个独立关税区的政府独立制定的。因而这些特殊经济区在本质上类视于我国的经济特区。如埃及设立的西北苏伊士湾经济特区 、美国的对外贸易区 、巴西玛瑙斯自由贸易区 、巴那马科隆自由贸易区　等。最近，日本经经济产业省决定借鉴中国和爱尔兰设立经济藤区的成功经验，计划在日本设立经济特区，经济特区内将享有减免企业法人税、补贴工业用地使用费、简化开办企业手续等税收优惠和政策支持。　 WTO成员的这些实践表明，举办特殊经济区不仅不违背WTO规则的，而且符合世界经济发展潮流。

    由上可见，认为经济特区的存在违法WTO基本精神和原则，不符合世界经济发展的趋势的观点，是对WTO协定规定的误解，是对WTO成员实践的不了解。

    二、经济特区可否办成自由贸易区

    关于自由贸易区，从全球范围看，有两种模式：

    （1）非WTO框架下的自由贸易区。是指一国或一地区内的自由贸易区，通常又称免税贸易区、对外贸易区、自由关税区，也有国家称之为自由区或自由市，称谓虽不同，但性质一样，是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡以外、以贸易为主的多功能经济性特区，境外产品可以豁免关税自由进出。　其特点：一是由一国或一地区政府单独决定设立，只解决进口商品的关税豁免问题，不解决出口到其他国家或地区的商品享有同等的进口关税豁免问题，因而具有单向性；二是向所有国家和地区的商品开放，具有广泛的不特定性。自由港、加工出口区也属于这种自由贸易区。我们可以把这种自由贸易区称为单向性自由贸易区。

    （2）WTO框架下的自由贸易区。在WTO框架内的自由贸易区是区域经济一体化的一种形式，另一种形式是关税同盟。根据关贸总协定第24条“关税同盟和自由贸易区”第8项规定，关税同盟应理解为以一个单独关税领域代替两个以上的关税领土，区域内成员实质上取消关税或其他贸易限制，实质上实施同一关税或其他贸易规章；自由贸易区应理解为由两个或两个以上的关税领土所组成的集团，对原产于这些成员领土的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制。这种自由贸易区（及关税同盟）的特点：一是在两个或两个以上关税领土之间建立，具有双向或多向性；只在两个或两个以上特点成员之间实质上相互取消关税或其他贸易限制，具有特定性。我们可以把这种自由贸易区称为双向性自由贸易区。

    以上两种自由贸易区的性质、功能和法律地位是有所不同的。我国目前讨论建立的自由贸易区主要是指后一种WTO框架下的自由贸易区，但也有人提出将经济特区办成第一类自由贸易区。本文此处从法律的角度首先探讨我国经济特区可否与其他独立关税区建立双向性自由贸易区，然后探讨我国经济特区可否办成单项性自由贸易区。

    关于经济特可否与其他独立关税区建立双向性自由贸易区。我国刚一入世，就有人提出建立中国内地和香港、澳门之间自由贸易区的构想，引起广泛关注。在这种背景下，又有人进一步建议先在深圳或广东珠江三角洲地区和香港、澳门建立自由贸易区，即所谓的深港自由贸易区或粤港澳自由贸易区。笔者认为，内地、香港、澳门是三个独立的关税区，根据WTO协定关于自由贸易区的规定，三地之间可以建立自由贸易区，这是WTO法律规则所允许的。但建立深港或粤港澳自由贸易区是否为WTO规则所允许，是值得探讨的问题。因为WTO协定规定的自由贸易区是指在两个或两个以上关税领土之间的自由贸易区，这里的问题是关税领土可否理解为部分领土。如果不可以，则深港澳或粤港澳自由贸易区的构想就不符合WTO规则的要求。另外需要考虑的是我国入世时的有关承诺。我国在《加入议定书》中表示：经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消，随着中国经济改革和开放的发展，中国将在其关税领土内统一实施关税政策。　但这并不构成我国的承诺，工作组其他成员也没有要求中国保持这一现状。针对一些工作组成员的要求，中国只是承诺“对于自特殊经济区输入中国关税领土其他地区的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他地区的进口产品的所有影响进口产品的税非和措施，包括进口限制及海关和关税费用。”　可见，中国承诺的是经济特区对中国境内非特区之间的关系，而不是经济特区对境外的关系，这是不是可以认为为经济特区对外实行更加自由的贸易政策留下了空间？值得进一步探讨。

    综合以上对WTO和我国入世承诺两个方面有关规定的分析，初步结论是：如果WTO规则允许成员部分关税领土与其他成员关税领土建立自由贸易区，则深港澳或粤港澳自由贸易区在法律上就是可行的，因为在我国入世承诺中没有加以限制。有文章指出，国际上已有此类实践，如新加坡同马来西亚的柔佛洲、印尼的廖内群岛组成的增长三角的自由贸易安排。由于这一问题比较复杂，WTO成员这方面实践尚不多见，还需作进一步研究方可得出最终结论。

    关于经济特区可否办成非WTO框架下的自由贸易区。早在WTO及其前身GATT产生之前，一国自主开办的自由贸易区就已存在。18至19世纪，世界上的自由港与自由贸易区逐渐增多。美国于1936年创办第一个自由贸易区，称之为对外贸易区。在第二次世界大战结束前后，世界上共有26个国家和地区设立了75个自由港和自由贸易区。目前美国、欧盟、日本等发达国家和许多发展中国家都设立有这种自由贸易区。从WTO协定看，没有限制成员设立这种自由贸易区的规定，成员设立这种自由贸易区与WTO倡导的自由贸易精神也不违背，只要在区内实行的政策不违背非歧视原则就行。在我国，经济特区与国外通常的自由贸易区还有区别，因为我国对经济特区已取消优惠关税政策，境外商品进入经济特区不享有关税豁免，从海关限制方面看，经济特区与其他地区没有区别，经济特区与其他地区的区别主要是在国内税收方面享有一定的优惠待遇。如果将我国的经济特区办成自由贸易区，在一定程度上等于是将经济特区办成更大的保税区，或者可以说是把现有经济特区内的保税区面积扩大到整个经济特区范围（如深圳经济特区内有福田保税区、沙头角保税区和盐田保税区三个保税区）。这在法律上讲不存在障碍，因为成员内的自由贸易区或我国的保税区不违反WTO规则，在我国入世法律文件中也承认了保税区的合法性。在九十年代初，深圳曾提出“放开一线，管住二线”的构想，实际上就是办自由贸易区的意思。我国入世后，其他一些经济特区如厦门经济特区、海南经济特区也都提出设立自由贸易区的设想。　这些设想，不违法WTO规则，从纯法律的角度来看，应该是可行的。

    上述两种模式的自由贸易区，从作用上看，应该说双向性的自由贸易区比单向性的自由贸易区对所在国或地区的发展更为有利，因为实行商品的相互自由流动，有利于相互的出口。因此，两种模式在法律上都具可行的情况下，应优先考虑双向性的自由贸易区，单向性的次之。

    无论是设立哪一种自由贸易区，不仅涉及到法律上的因素，还涉及政治、经济、技术等多种因素，需要综合考虑。以上只是从纯法律的角度主要是从WTO规则的角度探讨自由贸易区设立的可行性或合法性问题，旨在回答在法律上是可以还是不可以，但即使可以也不等于一定要设立。

    三、经济特区可否作应对入世先行地区

    面对入世后的机遇与挑战，广东省和深圳市提出，深圳要成为全面应对入世的先行市。 那么，什么是“全面应对入世的先行市”？这样做是否符合WTO规则？

    关于“全面应对入世的先行市”，其实尚未形成一套完整的思路和方案。从有关会议精神和报刊文章看，其思想内容或是概括性的要求，或是零散的设想。概括起来，有以下要点：

    ——尽快形成与国际惯例接轨的法制环境和运行机制，对广东全身发挥示范作用。

    ——在世贸组织体制的框架下，率先进行制度创新和扩大对外开放，包括先行转变政府职能、规范市场规则，率先建立国企的市场竞争体制，率先开放服务贸易领域，按照世贸规则探索新产业扶持体系。

    ——作为全国落实WTO规则和入世有关承诺的模范和表率。

    ——根据我国加入世界贸易组织的议定书，我国将在今后6年逐步放开服务贸易领域，深圳应争取在有些领域先行试验，将6年过渡期缩短为3年；深圳应尽快建立符合世贸组织规则要求的贸易体制，加快与国际接轨的步伐。

    上述要点可归纳为法律规则、管理体制和市场开放三方面的要求和设想。

    在法律规则方面， WTO协定要求成员保证包括地方在内的有关法律、法规、规章及其他政策措施符合WTO协定规则。为应对入世，我国十分重视法律、法规、规章和其他政策措施的清理工作，要求各地通过清理修改或废止与WTO规则和我国入世承诺不相符的规定。深圳具有国家法律授予的立法权，可以制定在本经济特区以及全市范围内适用的法规、规章。深圳清理自己制定的有关法规、规章及其他政策措施，修改或废止与WTO规则和我国入世承诺不符的规定，并且在今后的立法工作中严格遵守WTO规则，使深圳制定的法律规则和政策符合WTO规则，这是落实我国入世承诺的具体表现，符合WTO的基本要求。在这方面深圳要争取走在全国前面，作出示范，在法律上当然是允许的。从2001年初，深圳就开始组织清理工作，到2002年上半年市人大常委会和市政府已分别决定废止法规1件、规章5件，修改法规、规章各7件件，废止市政府规范性文件310件。被废止、修改的法规、规章、规范性文件，主要是在外贸经营权的授予、货物进出口管理、政府定价、服务市场准入、国民待遇等方面存在违反WTO规则的问题。

    在管理体制方面，主要是转变政府职能，提高政府行政效率，建立公平竞争体制等，这些也都是符合WTO基本精神和我国经济和行政管理体制改革要求的。深圳在这方面已做了大量工作，如大刀阔斧的进行行政审批制度改革，大胆实行政府部门规范性文件“三统一”制度（统一要求、统一审查、统一公布） ，对政府机关工作进行“全面提速”，积极建立个人信用征信及信用评级管理体制等 ，取得了成效，在不少方面走在了全国的前头。入世后，深圳可以继续在这方面积极探索经验。

    在市场开放方面，主要是在开放服务贸易市场方面缩短我国的过渡期。可以认为，深圳争做入世先行市的最主要和最实质的内容就在于此。因为在法律规则方面、管理体制方面按WTO要求改革，全国各地都可以积极去做，不需要有“争”得做的权利，经济特区在这两个方面率先应对入世也没有任何法律上的问题。而服务贸易市场的开放就不同，涉及到我国市场准入承诺的执行问题。从实际上看，目前深圳的着眼点也是放在争取扩大服务贸易市场对外开放方面。　这里涉及的法律问题是，经济特区可不可以缩短过渡期在全国率先开放服务贸易市场。这也是本文所需要讨论的问题。

    在WTO协定中，货物贸易的市场准入与服务贸易的市场准入是不同的，前者是自动的，后者是通过谈判取得的权利。根据《服务贸易总协定》，服务贸易实行逐步的有所保留的市场准入，成员只对在承诺清单中列明的部门和分部门，并根据其中列明的条件和时间进度承担开放的义务。这里包括两个问题：一是首先要有成员承诺开放哪些服务贸易市场的部门和分部门；二是新加入的成员承诺开放市场往往有一个过渡期。我国在《加入议定书》中承诺开放的服务贸易市场包括商业服务、通讯服务、建筑和相关工程服务、分销服务、教育服务、金融服务、旅游和与旅行相关的服务、运输服务等九个部门中的70多个分部门，其中电信、银行、保险、证券、影像、分销等部门的分别有2至6年不等的过渡期。

    对哪些服务部门开放，深圳显然没有对外承诺的权力，因而不存在深圳率先开放更多的服务部门问题。深圳所要争取的只能是在我国承诺开放的部门中缩短过渡期。从我国承诺来看，过渡期的规定一般都是规定在一定年限如2年或6年内取消某些准入的限制。既然是在几年内而不是几年后开放，就意味着可以提前开放。如承诺加入后3年内允许设立合资证券公司，外资比例不超过33%。3年内，可以是2年，也可以是1年或更段时间。这就给深圳争取先行开放某些服务部门留下余地。允许某些地区特别是经济特区缩短过渡期，加快我国承诺开放的服务市场的准入步伐，应该说符合WTO基本精神，相信其他成员也不会反对。因而，深圳以及其他一些地区争取先行开放某些服务领域，在法律上是可行的，留下的问题是属于国内政策是否同意的问题，而不是法律的问题。

    笔者认为，开放服务贸易市场，有让出国内市场的不利一面，也有可以吸引外国资金和管理经验的有利一面，是双刃剑，能否取利去弊，需要国内市场具有一定的承接能力和经验。深圳是我国最发达的经济特区，相对内地而言，市场竞争力较强，市场经济体制较健全，允许深圳及其他有条件的特殊经济区在我国承诺开放的领域内率先开放服务贸易市场，在全国范围内采取由强到弱地逐步接受境外服务贸易竞争力的冲击，本身就是一种过渡，也是过渡的一种良策。这种让再经济特区再“特”一次的作法，不能简单地视为“特殊优惠政策”，而应当视作让经济特区率先履行我国承诺遵守WTO规则的义务，率先与外来竞争力进行交锋，进行探索，积累实力和经验，这不仅有利于经济特区国际竞争能力的提高，也有助于我国整体平稳有序地过渡到完全开放我国承诺准入的服务贸易市场的阶段。

    所以，在法律层面上讲，深圳可以利用经济特区的优势争取在扩大服务贸易市场开放方面做“先行入世市”，其他特殊经济区亦然。具体做法：属中央部门审批准入的部门项目，应向中央部门争取对经济特区缩短过渡期，不属中央部门控制的部门，经济特区可根据实际情况自主决定加快开放的办法。

    综上所述，我国经济特区的继续存在和朝着实行更加自由的贸易政策的方向发展，不违背WTO规则和我国入世承诺，也不背离WTO成员的实践发展趋势。我国入世后，经济特区办成单向性的自由贸易区，或者在服务贸易领域缩短过渡期率先开放我国承诺准入的服务部门，WTO规则是允许的，不存在法律上的障碍。但法律因素只是必要条件而非充要条件，经济特区是否办成自由贸易区或是否率先开放服务贸易市场，应综合法律、政治、经济、技术等各方面的因素考虑决定。至于经济特区与港、澳门之间的自由贸易区在法律上是否可行，还有待进一步研究。