关键词: 农民 专业 合作社 法律 
内容提要: 我国颁布实施《农民专业合作社法》是规范农民专业合作社发展的重大举措，它将使农民专业合作社成为农村在家庭承包经营基础上，开展双层经营的有效组织形式，对促进我国农业产业化和社会主义新农村建设发挥重要的作用。文章对该法关于农民专业合作社的地位、性质、原则、产权、自治、民主管理及扶持政策等方面的规定，从理论和实践两个维度进行了全面的解析，以便有益于该法顺利实施，并取得良好的社会经济效益。 
 
 
        
    《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2006年10月31日通过并公布，自2007年7月1日起施行。该法共九章56条。分别是：第一章，总则；第二章，设立和登记；第三章，成员；第四章，组织机构；第五章，财务管理；第六章，合并、分立、解散和清算；第七章，扶持政策；第八章，法律责任；第九章，附则。这是新中国历史上的第一部关于规范合作社的法律，它的颁布实施将会对我国农业产业化、专业化和规模化经营，以及社会主义新农村建设产生重大的影响。为了使这部法律能够顺利的贯彻执行，深刻领会其立法精神，研究其制度设计，探索把法律文本转化成现实的有生命力的活法的途经，使之取得应有的社会经济效益，是我们今后工作的当务之急。 
     
    一、农民专业合作社规范发展的重大举措 

    《农民专业合作社法》首先开宗明义地在第1条中规定了该法立法宗旨是：“为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展”。 我国农民专业合作经济组织兴起于20世纪80年代中期，至90年代，农民自发组建的各种合作经济组织已成蓬勃发展之势。目前，据农业部统计，农民专业合作社和产品行业协会的总数已超过15万家，比较规范的农民专业合作组织已经超过14万家。这些合作经济组织从业务内容和组织化程度看，可分为三类：第一类是比较典型的合作社。是一种组织比较健全的组织实体，在经营方式上通过直接与成员签订购销合同，实行统一提供生产资料、统一技术服务、统一收购和销售产品、统一结算。第二类是有股份化倾向的合作社。这类合作社通常是由农业企业、农民企业家、基层技术服务部门和供销合作社投资创办的，实行股份制与合作制相结合的合作社。第三类是相对松散的专业协会。这种协会主要以为农民提供技术、信息和咨询服务作为经营范围。其中，第一类合作组织占整个农民合作组织的10%，第二类占5%；第三类占85%。 这些合作性质的经济组织，除了浙江省出台的《浙江省农民专业合作社条例》、《新疆维吾尔自治区供销合作社条例》、农业部印发的《农民专业合作经济组织示范章程（试行）》、《浙江省农民专业合作社示范章程》外，一直没有全国性的统一立法。由于缺乏法律的统一调整，合作社与非合作社界限模糊，绝大多数农民专业协会不具有合作社的特征；主体地位不明确，责任不清，缺乏统一的设立原则和标准；登记混乱，有的以公司的名义登记，有的以合伙企业的名义登记，还有的以民间社团的名义登记，甚至有许多没有纳入登记。诸如此类的问题使其发展受到了严重的影响。《农民专业合作社的》颁布实施必将使诸如此类的问题迎刃而解。 

    首先，《农民专业合作社法》明确界定了农民专业合作社的概念，明确了《农民专业合作社法》的适用范围。该法第2条明确规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”这就划清了农民专业合作社同那些与非从事农业生产经营，也不为其成员提供与之有关的技术、信息等服务的其他组织的界限。也就是说，非农业经济组织，非自愿联合、不实行民主管理，不具有互助性的经济组织，以及主要不是以其成员为服务对象的农业经济组织，在本质上都不是农民专业合作社，均不属于本法调整的对象。自然就不能享受本法的扶持和各项优惠政策。其次，该法明确规定了农民专业合作社组织、运行的五项原则，即：（1）成员以农民为主体；（2）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（3）入社自愿、退社自由；（4）成员地位平等，实行民主管理；（5）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。再次，《农民专业合作社法》就农民专业合作社设立的条件和设立程序做出了明确的规定。第10条规定：设立农民专业合作社，应当具备下列条件：（1）有五名以上符合本法规定的成员。农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。成员须是具有民事行为能力的公民，企业、事业单位或者社会团体作为成员，必须从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动，能够利用农民专业合作社提供的服务，但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。（2）有符合本法规定的章程。（3）有符合本法规定的组织机构。（4）有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所；（5）有符合章程规定的成员出资。设立农民专业合作社应当召开由全体设立人参加的设立大会。设立大会通过合作社的章程，选举理事长、理事、执行监事或监事会成员，审议其他重大事项。第13条明确规定，设立农民专业合作社，应当向工商行政管理部门提交相关件，申请设立登记。最后，该法第6条规定，“国家保护农民专业合作社及其成员的合法权益，任何单位和个人不得侵犯。”第8条规定，国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务。 

    二、农民专业合作社的地位与性质 

    农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。《农民专业合作社法》对农民专业合作社所下的这一定义，包含三个层面的意思：第一，农民专业合作社发展的基础条件是农村家庭联产承包经营制，合作社是在此基础之上，推动农村经济市场化、产业化、规模经营化的产物。合作社并不取代农村家庭联产承包经营责任制，这一作为我国农村经济发展的基础制度构架，农民设立专业合作社有助于推动农村家庭联产承包经营制度的深化，巩固这一制度的基础性地位。第二，农民专业合作社的专业性体现在，它是由同类农产品的生产经营者或者同种类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合而组建起来的合作经济组织。这类合作社经营的产品或提供的服务往往具有单一性。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，通常从事某种类的农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。这一点与欧洲传统的综合性的合作社具有明显的区别，后者往往根据成员的生活、经营的需要，为成员提供广泛的综合性的服务。由于合作社成员需要的异质性和多样性，迫使合作社必须进行多角化经营，加之，合作社资金有限，这类合作社运营的成本往往居高不下，因而普遍缺乏效率。由此可见，我国农民专业合作社法，对20世纪90年代，美国、加拿大以及欧洲的新型合作社的成功发展模式有所借鉴和吸收，并且对我国农村合作社发展经验进行立法的总结。第三，农民专业合作社是实行民主管理的互助性经济组织。不具有成员互助性，纯粹以资本利润为价值取向的经济组织，不属于合作社的范畴，只能采取其他类型的企业组织形式，如，公司或合伙企业的形式。 

    《农民专业合作社法》第4条规定：“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。”第5条规定：“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任。”结合该第35条第2款和第36条的规定，合作社每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额，记入成员账户。农民专业合作社应当为每个成员设立成员账户，主要记载下列内容：（1）该成员的出资额；（2）量化为该成员的公积金份额；（3）该成员与本社的交易量（额）。因此，成员对合作社承担有限责任的范围是其个人账户中前两项记载内容之和，包括成员的出资额和量化的公积金份额。除此之外，不承担任何责任，尤其是对合作社的债权人不承担直接责任。 

    至于农民专业合作社是否属于营利性组织。从《农民专业合作社法》的相关条文中，我们能够地看出明确的、肯定的答案。“非营利组织与营利组织的主要区分，不在于是否营利，而在于营利所得如何分配。 ”目前国际上比较一致的观点是：第一，非营利性组织的资产及其所得，任何成员不得分，不得分红；第二，非营利组织注销后，剩余财产应当移交同类非营利组织，用于社会公共事业的发展。非营利组织的管理，不靠“利润动机”和“行政命令”的驱使，而是靠“使命”的凝聚力和引导。依此对照我国《农民专业合作社法》的相关规定。该法第2条规定，农民专业合作社是以农民成员为主，“自愿联合，民主管理互助性的经济组织”。第37条明文规定，农民专业合作社在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。并且要求按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%。剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，包括本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。除了第46条规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员之外。第42条，第45条均规定了，清算组自成立之日起，负责向成员分配清偿债务后的剩余财产。由此可见，农民专业合作社不符合非营利组织的特征，而是具有明显的营利性，实质属于一类特殊的企业组织形态。正因为如此，《农民专业合作社法》第13条将其登记划归工商行政管理机关登记的主管范围。农民专业合作是一种“用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业”。 所以，“从概念上来说，非营利性的企业组织是无所有人的企业，完善的非营利企业法通常都会要求依照该法成立的企业严格遵守这种‘不分配限制’，并且同时禁止任何合作社或其他有所有人的企业依照该法注册成为非营利性企业。 ”作为一类特殊的企业，其特殊性表现为：（1）劳动雇用资本，而不是资本雇用劳动，劳动合作与资本合作相结合，但是以劳动合作为主；（2）合作社与成员交易为主，与非成员交易为辅。（3）合作社破产时，成员债权优先。《农民专业合作社法》第48条规定：“农民专业合作社破产适用企业破产法的有关规定。但是，破产财产在清偿破产费用和共益债务后，应当优先清偿破产前与农民成员已发生交易但尚未结清的款项。” 

    合作社作为一种商事组织,其营业活动与其他商事组织别无二致，它的交易活动分为与成员交易和与非成员交易两种，在与非成员进行交易时它也必须追求交易价值最大化，即使是与成员交易也必须按市场价格进行。如果合作社的经营不能实现营利的目标，势必难以为继，为成员利益服务的宗旨也必然落空。我国《农民专业合作社法》承认农民专业合作社的营利性，这一点明显地不同于欧洲传统经典合作社强调合作社的非营利性的做法。我国《农民专业合作社法》之所以抛弃了合作社非营利性的传统观念，一方面是为了克服传统合作社效率低下，难以为继的困境；另一方面也是对以美国为代表的新型合作社所奉行“投资——利润”取向的市场化潮流的迎合。

    值得特别注意的是我国《农民专业合作社法》为了防止合作社再次误入集体化的歧途，抛弃前苏联和我国自50年以来把合作社作为集体所有制企业的错误认识。 集体所有权实质上是总有的一种表现形式，指由一定的团体对标的物享有管理和处分权能，而由其成员享有标的物的使用和收益权能，成员脱离团体丧失成员身份，随之失去使用和收益权。 这种产权安排显然不如合作社产权安排得明晰，它无法产生成员对团体的控制权，反而形成成员对团体的依赖，成员对团体财产并不享有明确的财产份额，因此，成员的权益被锁定于团体内，不具有可转让性，成员一旦离开团体将丧失一切权益。这与成员享有股权是所有者、控制者，成员退社可以返还股金，美国新一代合作社甚至允许成员转让股份的产权特征大相径庭。另外，“合作社体现的是生产要素的组合方式而非特定所有制形式，这也就是为什么合作社在不同社会制度中能够建立和发展的原因。 ” 

    三、农民专业合作社组织运行的原则 

    《农民专业合作社法》第3条规定，农民专业合作社应当遵循下列原则：（1）成员以农民为主体；（2）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（3）入社自愿、退社自由；（4）成员地位平等，实行民主管理；（5）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。这些原则是在充分吸收欧洲传统合作社和国联盟的合作社原则的基础上，并结合我国农民发展经济合作组织的实践经验而形成的。1844年12月21日，在英国成立了著名的罗虚代尔公平先锋社，它创立的一些实务规则，一直被奉为欧洲合作社合作社发展的基本原则。其中主要原则有：（1）成员资格开放，入社自愿，退社自由；（2）实行民主管理，重大决策采取一人一票的议事规则；（3）资本报酬有限；（4）盈余按交易额进行分配；（5）保证货物的质量与分量，按市价进行交易，只接受现金；（6）保持政治和宗教中立；（7）注重成员的教育等。1995年国际联盟将合作社的基本价值确定为：自助、民主、平等和团结。合作社成员信奉诚实、公开、社会责任和关心他人的道德价值观。国际联盟还针对各国合作运动变化发展的趋势，以罗虚代尔原则为基础，从1921年至1995年先后四次对合作社的原则修改和完善。最后概括归纳为7项原则：（1）自愿和成员资格开放。成员资格可以自愿和不受歧视的取得；（2）成员民主控制。合作社按成员事先约定的方式管理，成员享有平等的投票权；（3）成员经济参与。成员为合作社提供资本金，其中须有一部分作为合作社的公共财产，作为成员的条件之一是，对其投入的资本金，只获取有限的资本金补偿，对股份利息进行严格的限制。盈余按三部分分配：第一，建立合作社发展储备基金，其中只少有一部分是否不可分割的；第二，成员按与合作社的交易额受益；用于支持合作社大会批准的其他活动。（4）自治和独立。合作社是成员的自治和自助组织，它在与政府和其他组织的关系中必须保持成员的民主控制和自治。（5）教育、培训和宣传。合作社为了组建和顺利的良性发展必须对其成员、选举的代表、管理人员和雇员进行合作原则和合作技术方面的宣传、培训和教育；（6）合作社之间的合作。为了以最有效的方式为成员服务，应加强合作社之间在地方、全国和国际范围的合作。（7）关心社区。合作社通过其成员批准的政策，为社区的发展而工作。 与前三次修订相比，1995年修订的合作社的原则对基层以外的其他合作社层次不再强调一人一票，但是，再次强调合作社的公共积累不可分割。有人研究指出，100多年来合作社的原则只有三条基本未变，即成员民主制，按惠顾返还盈余和资本报酬有限 。 

    随着世界经济一体化和全球化，市场竞争日益加剧，势必要对各种经济组织形式的适应能力进行优胜劣汰的重新选择，传统合作必须进行制度创新，这就要求在保持合作社本质属性和传统优势的前提下，对合作社的原则不断地做出适应现实市场经济发展变化需要的及时调整和修正。为此，我国《农民专业合作社法》顺应潮流，结合农民的实际需要，既有守成又创新。与欧洲传统合作社和国际联盟的合作社原则相比，我国《农民专业合作社法》在基本接受的前提下，也作出了某些变通性规定。 

    首先，在坚持“入社自愿、退社自由”的成员资格开放原则的同时，作出也相应的限制性规定。一方面，从成员资格加以限制。规定成员必须具有行为能力，企事业单位和社会团体成员必须从事与农民专业合作社的业务有关的生产经营活动，而且数量不得超过法定比例 ；另一方面，规定了成员退社的条件和程序。第19条规定，农民专业合作社成员要求退社的，应当在财务年度终了的3个月前向理事长或者理事会提出；其中，企业、事业单位或者社会团体成员退社，应当在财务年度终了的6个月前提出；章程另有规定的，从其规定。退社成员的成员资格自财务年度终了时终止。第44条规定，农民专业合作社宣布解散，或者人民法院受理破产申请时，不能办理成员退社手续。其次，该法虽然以成员地位平等，实行民主管理为基本原则，但却不死守“一人一票”制。允许章程规定按照成员的出资和交易额附加表决权，但是不得超过基础表决权的20%。；再次，没有采纳限制股金分红，实行资本报酬有限原则。该法明确规定，除了盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还之外，还规定了剩余部分利润，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。可以看出，资本是处于第二顺序的分配合作社盈余的依据。 

    四、农民专业合作社是实现双层经营体制的有效组织形式 

     合作社通过共同的经营活动促进每个成员的单独的经营活动。在这里合作社和成员的业务对象主要都是对方。成员生产出来的产品通过合作社加工销售，合作社向成员提供生产资料和其他服务；或者合作社是大批发商，而成员是零售商。这就形成了合作社的“同一原则”，即成员既是合作社的买方又是合作社的卖方，同时又在合作社中充当管理者和劳动者，集所有者、管理者、职工、顾客，用户、消费者等多种身份于一身。按照经济学家布坎南提出的“分散化理论”：经济活动要尽可能分散化；只是出于经济和技术上的理由确有必要集中的个别领域，才实行集中化。企业大小各有千秋，大则有利于加强劳动分工、生产合理化和集中化，但同时降低了经营的灵活性以及个人和内部单位对整个企业生产经营的影响力；小则经营灵活，有利于调动和发挥每个人的积极性，但难以迎合生产社会化的潮流，竞争能力低下，抗风险能力差。这种企业经营规模的两难局面，在合作社这种组织形式中却能获得两全其美的解决。合作社把大小企业的优势有机地结合起来，其核心的经营方式是“分散寓于集中，集中寓于分散”，统、分两个层次的经营相辅相成。各个成员作为单独的生产经营单位联合起来创办合作社共同经营的目的，是为了做单个经营者不能经营的业务或虽能做，成本过高，规模不经济；同时又不剥夺成员作为独立经营者的地位，让其风险自负，自负盈亏。这既有利于刺激成员生产经营的积极性，促进竞争，提高经济效益；同时又能最大限度地利用合作社的优势，使生产经营规模合理化。
 
    《农民专业合作社法》第2条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”合作社的成员都是从事同类农产品或者同类农业服务的独立的生产经营者，这些经营者在互助合作的基础上，实行自愿联合成立农民专业合作社进行大规模的联合经营。这样就形成了农民在农村家庭承包经营基础上单个经营与农民专业合作社的较大规模的联合经营，两个层面的双层经营体制，两层次的经营活动相互依存、相互配合，相互促进，既有农民成员单个的灵活经营，又有合作社层面的规模经营，为农民单个经济提供信息、交易机会、增强其谈判能力和竞争实力。这种双层经营体制为我国农村经济的发展找到了一种行之有效的经营组织形式，它对促进农村经济产业化和社会主义新农村的建设均发挥巨大的作用。 

    五、《农民专业合作社法》奠定了合作社明晰产权，实行自治的法律基础 

    传统合作社推行公共积累制度，在其内部形成一笔无追索权的财产，由于成员股份的不可转让性，导致产权界限不清。我国《农民专业合作社法》为了克服这一弊端，做出一系列规定。第35条第2款规定，合作社“每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额。”第36条规定农民专业合作社应当为每个成员设立成员账户，应记载量化为该成员的公积金份额。第37条规定，按成员与合作社的交易额返还盈余后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。第21条规定，成员资格终止的，农民专业合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额；对成员资格终止前的可分配盈余，依照本法第37条第2款的规定向其返还。以上规定使农民专业合作社的成员之间，成员与合作社之间的财产关系十分明确。为农民专业合作社建立科学的治理机制，取得良好的经济效益奠定了基础。 

    农民专业合作社是由农民按照互助合作的原则，实现自愿联合的经济组织。它的成立和运作完全是按照私法自治的原则进行，作为一个具有独立法人资格的经济组织，它不依附政府机构，也不受制于其他社会组织。作为一个独立的市场主体，它必须具备独立的意志、独立的物质利益、独立财产、独立的责任，拥有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善和自我约束的能力和品性。由于合作社法属于私法，因此，《农民专业合作社法》的规范体系充分贯彻了私法自治的精神，以任意规范为主，辅之以个别强制性规范。除了涉及合作社宗旨、性质、基本原则、设立条件、登记程序，以及涉及第三人利益的条款外，均规定了任意性条款。法律赋予了章程设置自治规则充分的空间，为合作社的制度创新留下了余地。凡不属于法律的禁止的领域，均可以由合作社根据自身的实际需要做出相应的规定，为其灵活经营、增强活力和竞争力、提高经营效率，创造宽松的法律环境。例如，法律允许章程规定按照成员的出资和交易额附加表决权，及限制表决权行使的范围（第17条）；合作社章程可以对成员退社作出特别规定（19条）；农民专业合作社成员超过150的，可以按照章程规定设立成员代表大会。成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权（第25条）；理事会、执行监事及监事会、经理皆为任意机关（第26条，第28条）；合作社章程可以直接规定或者经成员大会决议确定可分配盈余的具体分配办法（第37条）；等等。

    《农民专业合作社法》按照分权制衡的原则和现代企业管理职能分工的理论，将整个合作社的经营管理划分决策、执行和监督三大职能，分别设立成员（代表）大会、理事会和监事会。成员（代表）大会、理事会和监事会相互分工、互相配合、互相制约，分权制衡。成员（代表）大会是合作社的最高权力机关，负责合作社修改章程；选举和罢免理事长、理事、执行监事或者监事会成员；决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项；批准年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案；对合并、分立、解散、清算作出决议；决定聘用经营管理人员和专业技术人员的数量、资格和任期；听取理事长或者理事会关于成员变动情况的报告；章程规定的其他职权。农民专业合作社的最高决策机构可以实行直接民主，符合条件的也可以采用间接民主。该法第25条规定，农民专业合作社成员超过150人的，可以按照章程规定设立成员代表大会。成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权。农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权，但不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。理事会是合作社的执行机关和经营管理机关，负责合作社经营管理过程中的具体决策，执行成员（代表）大会的决议。监事会是合作社内部的监督机关，负责合作社的财务监督和对理事履行合作社业务的行为进行监督。理事会会议、监事会会议的表决，实行一人一票。 

    规模较大的合作社应实行合作社的所有权与经营管理权两权分离的治理模式。《农民专业合作社法》第28条规定，农民专业合作社的理事长或者理事会可以按照成员大会的决定聘任经理。经理按照章程规定或者理事会的决定，可以聘任其他人员。经理按照章程规定和理事长或者理事会授权，负责具体生产经营活动。 

    六、关于农民专业合作社的扶持政策 

    扶持合作社发展是世界各国的普遍做法，政府一般在税收和反垄断政策和信贷方面给予合作社优惠 。《农民专业合作社法》首先，在第一章“总则”，第8条中规定：“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务。”并在第9条中进一步明确：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”第13条规定，工商行政管理部门办理农民专业合作社的登记，不得收取费用。随后，在第七章，“扶持政策”，以一个整章包括4个条文的篇幅详尽地规定了对农民专业合作社的扶持政策。其中，第49条规定，国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。第50条规定，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。第51条规定，国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。第52条规定，农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策，由国务院规定。以上条款概括性地规定了国家在财政、税收、金融方面对农民专业合作社的扶持和优惠政策，以及政策的执行者和落实的方式。 

    当然，在贯彻落实《农民专业合作社法》过程中，我们必须注意处理好政府对合作社的扶持与合作社自我发展能力的问题。如果合作社一味地依赖政府政策靠垄断经营生存，例如，供销合作社拥有国家赋予的农用物资的统购统销特权，一旦该政策随着市场化的进程而失效，这样的合作社就会失去生命力，难以为继。从长远看，政府的过分参与很容易造成“诺思悖论”，即一方面国家的参与有助于合作社节省组织成本，促进合作社的变迁；另一方面国家权力又是个人权利最大和最危险的侵害者，因此，当合作社发展到一定程度，政府要从直接参与中逐步退出，注重从外部环境方面为合作社的发展创造条件，降低其制度创新的成本 。最终建立政府与合作社之间的伙伴关系 。笔者认为，在我国合作社发展的初期需要政府大力扶持，但当其进入稳定发展时期以后，政府就必须适时地退出。由此可见，政府对合作社的扶持政策不应作为其存在合理性的依据，合作社存在的价值在于其实行充分自治的基础上，面向市场增强竞争，培养自我发展和自我完善的能力。
 
    七、余论 

    《农民专业合作社法》出台并没有完全解决我国所有合作社组织的法律适用问题。因为《农民专业合作社法》属于特定领域的专门立法，其法律表现形式为单行法。其调整范畴仅适用于农民专业合作社，而不适用于其他合作社或合作性质的组织。例如，农村信用合作社、城市信用合作社、合作制律师事务所、合作担保组织、合作保险组织、合作医疗组织等等，均无法适用于该法，目前，对诸如此类的合作组织，除了行政法规和行政规章以外，还没有其他相关的合作社立法可以适用。可见，虽然《农民专业合作社法》颁布了，但是，我国合作社全面的法制化进程依然任重而道远。笔者认为健全我国合作社法律有两套方案可供选择：一是制定一部合作社基本法，对所有类型的合作社及合作组织的共同规范进行统一规定，特殊领域的合作社制定单行的配套合作社专门法；二是针对不同的特殊领域分别继续制定单行法。无论是采用那一种方案都需要立法机关不懈的努力。 

    另外，就是《农民专业合作社法》也还需要进一步完善。关于农民专业合作社的扶持政策只有原则性的，并不具有可操作性，因此，其落实必须将进一步做出细化的政策规定。该法的许多规范及制度安排均有待于农民专业合作社运行的实践检验其调整的功能效果，并即时地予以修改完善。再者，农民专业合作社的经营活动是否给予反垄政策的豁免，也有待于明确。笔者认为只要合作社在市场交易中不采取掠夺式定价、限定交易，合作社的共同定价行为，合作社之间的合并行为，均可以作为反垄断规制的例外，给予豁免。 

　　【参考文献】
[1]黄祖煇、徐旭初：《中国的农民专业合作社与制度安排》，《山东农业大学学报（社会科学版）》2005年第4期，第15~17页。
[2] 席恒著：《公与私：公用事业运行机制研究》，商务印书馆2003年版，第42页。
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[4][美]享利•汉斯曼著：《论企业所有权》，中国政法大学出版社2001年版，第22~23页。
[5]我国现行《宪法》第8第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。” 
[6]王利明著：《物权法论》，中国家政法大学出版社1998年版，第328页；孟勤国著：《物权二元结构—中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2004年版，第165页。
[7]杜吟棠主编：《合作社：农业中的现代企业制度》，江西人民出版社2002年版，第2页。
[8]ICA，What is a cooperative , 8 January 1996.

[9]徐旭东著：《中国农民专业合作经济组织的制度分析》，经济出版社2005年版，第65页。
[10]《农民专业合作社法》第15条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。” 
[11]美国联邦税法给予农业营销合作社两个方面的税收优惠待遇，首先，几乎所有农业营销合作社都可以享受国内所得税法，第T章给予合作社的特殊优惠政策，即免除合作社的双重纳税义务，合作社就其所得不缴纳所得税，社员仅就分得的红利缴纳个人所得税。这使该类合作社的税收负担大大低于一般商事公司。其次，只要合作社再满足其他稍微较严格一点的要求，农业营销合作社还可以适用第521条的规定的特殊豁免条款。美国1922年颁布《坎普—渥士达法》给予农产品营销合作社不适用反垄断法的豁免权。
[12]马彦丽、董进才：《我国农民专业合作社研究的回顾与评价》，《河北经济贸易大学学报》2006年第2期第91页。 [13]见孙亚范著：《新型农民专业合作经济组织发展研究》，社会科学文献出版社2006年版，第371页