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| 福利社区化中的社区资源开发与整合探讨 | |||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-10-9  |
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一、福利社区化的缘起及其在中国的意义 二十世纪80年代，西方许多国家面临“福利国家”的危机，使得政府公共部门办理各种社会福利的模式受到了许多挑战与质疑，也因此提出了许多新的策略与方案，如去机构化（Deinstitutionalization）、去科层化（Debureaucratization）、市场化（Marketization）、商品化（Commercialization）、契约外包（Contracting out）及民营化（Privatization）、社区化（Communitization）等纷纷被提出来。这些主张都强调应当结合民间的资源与力量来实施各项社会福利方案，政府不应该是福利的唯一提供者；福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担。 此后，西方各国政府逐渐从产业与公共服务领域撤退；在社会福利领域的政策或服务也开始由政府转移到民间，从中央下放到地方，由单一的服务提供方式变成组合式的服务提供方式，出现了福利市场化、志愿化、地方分权化及福利社区化的趋势。基本上，这股新的福利思潮可以用“福利多元主义”（Welfare pluralism）来表示。其中福利多元主义的两个主要概念是分权（decentralization）及参与（participation）。分权指的是政府将福利服务提供的责任转移至私有市场，同时也含有中央政府将职权下放地方政府和资源继续分散至邻里或是小型社会服务团体的意义。至于参与是指希望福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程，比如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。 中国社会保障制度几乎与共和国同时诞生。作为一个社会主义国家，当时推行了比西方福利国家更彻底的社会革命。实行了保证就业、福利与工作制度相结合，国家与集体提供文化教育设施和生活资料平均供应等手段，造成一个史无前例由国家集体包揽人民需要的局面。虽然社会主义国家没有使用“福利国家”这一概念，实际上，所实施的全民福利型模式更为彻底。［１］ 中国实现改革开放政策，首先要打破“大锅饭”和“铁饭碗”的制度，提出人民不要依赖国家集体，福利照顾不仅仅是政府的职责，而是人人有责。做法是福利提供、融资、管理采用多层次和多渠道的方式，让大众来参与。而这一种中国社会保障制度改革的思路“社会保障社会化”与西方国家所提倡“福利多元化”的理念非常接近，两者都反对国家包揽福利，肯定政府与非政府部门的责任，主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。［２］在这个意义上，福利社区化作为社会保障社会化的一个重要内容被提出和为人们所接受。［３］ 福利社区化已成为目前社会福利制度发展最新的趋势，其旨在让社区中有能力的居民和团体就近提供服务；也让老人、婴幼儿、残障人能在自己的家庭或社区中接受服务，提供社区式的照顾，使老人或其他受照顾者，能在自己家庭或社区内接受服务，不必离开原来的生活环境。这样，他们既可以维持以前的人际关系，也不必为了配合养老院等作息规定，影响未来的生活习惯。因此，福利社区化的特点可以归纳为：提供人性化的服务；提供居民参与的机会；服务符合社区的需求；机构性与社区性等各层级服务功能划分清晰，从而得以提高服务的效率，发挥更大的效益。 所以，福利社区化缘起于国家受困于福利资源的限制不能有效满足社会的多元需要，因而福利的“社区化” 要实现社会福利能落实到基层，并能适合多元化的需求，有赖于社区资源的开发与整合。 二、福利社区化视野中的社区资源开发与整合 从广义上看，社区资源可以指一个社区内一切可运用的力量，包括人力、物力、财力、知识与资料、历史传统、生活习俗、发展机会、地理与天然物质、人文社会环境等。 从社区资源开发与整合的角度来看，社区资源都不是孤立存在的，大都依附于社区中的社会组织或社会网络。在这里，本文把“社区资源开发与整合”理解为在福利社区化的运作中开拓、发动社区内一切可运用的力量。既要充分发挥社会组织在福利服务提供过程中扮演的重要角色，又同时期望利用福利网络的建立达到整合资源的目的，避免福利服务的重复、浪费及分配不当的情形，以提高资源使用的效能。因此，对社区资源开发与整合可以从两个层面来考察：一是对社会组织资源的开发与整合；二借助社会网络的建立达到利用资源的目的。 （一）社区中社会组织资源的开发与整合。社会福利要在社区层次上展开落实，就需要了解社区组织的特性，了解社区资源整合的有效机制。社区中的社会组织包括：政府组织、企业组织、非营利组织。其中企业组织是私人组织，政府组织与非营利组织是公共组织。非营利组织在社区福利服务的提供上以及社区活力的激发上扮演着重要的角色功能。正如管理学大师杜拉克指出，政府必须面对事实：它确实不能做、也不擅长社会或社区工作。而非营利组织以其简朴、活力、效率与弹性，与政府部门合作互动，充分体现了其在社会或社区工作领域显著的功能。所以，过去社区资源的开发与整合往往强调政府组织单一作用，而今可以从非营利组织与政府、社区、社区居民之间的互动关系来进一步拓宽社区资源开发与整合的思路： 第一，从非营利组织与政府的互动关系来看，非营利组织与政府之间资源互依，彼此合作。政府拥有资金、权力，而非营利组织可以提供服务以及对于政府政治上的支持。非营利组织可以成为政府与社区居民之间进行沟通与交流的桥梁。 第二，从非营利组织与社区的互动关系来看，非营利组织有助于形塑社区参与意识，推进社区形成和发展，解决社区问题，促进社区流动。 第三，从非营利组织与社区居民的互动关系来看，非营利组织从居民的需求出发，为其提供服务，倡导与维护社会正面价值观，满足居民的精神追求。 为此，又可以把社区内的非营利组织划分为资源筹集、资源管理、资源使用三大部分。其中资源使用是最重要的部门，它可以再细分为社区功能设施、社区环境治理、社区福利服务三个分部门，其中社区福利服务机构成了福利社区化中资源开发和整合最重要的机构。 （二）借助社会网络的建立达到利用资源的目的。林南将有关资源的社会网络定义为：把各种社会资源，如财富、地位、权力，通过各种“社会关系”的接点，一组一组的关联起来，并且具有社会连带，使行动者之间直接或间接关联在一起，在个人间或组织间所形成的一系列网状的关系联系。所以通过社会网络分析法，可以把每一个单一组织和所有组织间的关系点连接起来，形成整体组织网络的结构连带（structure ties of network），通过此种组织间的连带特性，可以比较不同资源网络整合的类型与程度。［４］ 从社会网络来看，社会福利资源网络是整合所有的资源，以提供给需要帮助的人最佳协助的一种人际系统，一般可以区分为有形与无形两种资源网络。从福利服务的观点出发，建构一个完善的服务递送网络，是提高服务品质的关键要素，而服务递送网络的质量则受到社区资源网络整合度的影响。如果社区中的社会福利组织对资源投入性较高，组织之间有高度的合作关系，则服务的整合性较佳；反之，如果机构间各自为政，彼此间的资源连接弱，所形塑出来的社区福利输送体系常常是零碎且不整合的服务网络。 从社区网络建构来看，有两种社区资源开发与整合的路径： （1）以专业福利组织为取向的路径。即通过福利机构向下延伸拓展其服务分支机构、社区服务部门，来进行社区化服务的提供，较偏向于“在社区内照顾”的概念。其特点在于福利对象、服务项目明确，专业性强，政府预算补助多，但是一般社区民众的参与程度较低，不强调地区资源整合动员，其服务流程及内容不太可能因地制宜。 （2）以社区营造社区工作取向的路径。即以社区性组织为核心，通过热心志愿工作的组织的训练并与福利机构合作，来进行社区福利服务的提供，类似以福利提供为主题的社区事务营造，较偏向于“由社区照顾”概念。其特点是社区民众的参与程度较高，有利于地区资源整合，服务流程、福利需求、服务项目及内容较易因地制宜，但专业性较低，同时社区相关资源机构动员、整合过程较费时，且不易获得政府预算补助，需社区民间部门自给自足。 以专业福利组织为取向和以社区营造社区工作取向的路径来开发与整合社区资源，在具体实施上，可以形成：以学校为中心；以寺庙或教堂为中心；以医院为中心；以协会或福利机构为中心；以商店或超市为中心。 在台湾以“以学校为中心”和“以协会或福利机构为中心”是最为常见的推动模式，其中学校社区化是运用学校现有的教材、活动、组织、人员及其他资源，开放为社区福利服务提供的园地。当然，因为社区之间特性不同，因而不同社区可因其特性与需求发展出具有特色的模式。以传统乡村型社区而言，“以寺庙或教堂为中心”的模式与社区风俗文化颇有相容之处，寺庙则是开放并提供给老人活动及聚集之处，并设计各种软件服务方案，如设立老人日托中心及老年学校；同时充分运用社区活动中心，提供给各种服务人群（如青少年、老人、妇女等）使用，使地方硬件资源充分发挥其功能；“以商店和超市为中心”则是一种创新的工作策略，对许多城市特性而言，现代商业活动对社区居民的生活较其他社会制度更有影响力。［５］ 福利社区中的社区资源开发与整合，有时是单一层面和单一路径展开的，而有时可以以复合的方式进行。以台北文山区福利社区化为例，它的方案强调“建构社会福利资源网络”，蕴涵着这样的理念，单一线形的社会福利资源必须经过整合串联形成制度性的网络；社会福利资源网络是社会福利社区化的基础；强化社区发展工作策略的运用，以推展社会福利服务网络。其中，资源的结合包含各专业领域间水平的结合以及中央、地方与社区间垂直的结合；这两者之间兼容并蓄促使福利服务网络的建构得以实现；其中，人力资源是计划关键性要素；资源的整合是水平与垂直的双向的整合。［６］ 三、我国福利社区化中的社区资源开发与整合存在的问题和对策 当前，我国的福利社区化是指在政府的倡导下，以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助—互助的广泛群众参与为基础，面向全体社区成员的，用服务设施和项目来增进公共福利，来提高生活质量的区域社会性福利。其中社区服务目前融合福利性、行政事业性和商业性服务为一体，可以从里到外分为三个部分：核心部分（或重点内容）—福利性服务。对象是社区中有特殊困难的人和有特殊贡献的人。他的目的是要满足这一部分人的基本生活需求，它主要提供尽义务的无偿服务。中间部分（或一般内容）—行政事业性服务。这也是社区服务的主要内容，他的对象是全体社区成员。目的是帮助社区居民解决他们生活中碰到的难题，主要提供非营利性的低偿服务。边缘部分（或辅助内容）—商业性服务。这是社区服务的扩展或辐射。他的对象不限，目的是拾遗补缺、方便居民，主要提供营利性的有偿服务。 2000年，国家民政部门确定了一批试点单位积极探索和推进社会福利社会化，取得了明显进展，初步形成了多种所有制形式社会福利机构共同发展的新趋向，尤其是民办福利机构的发展迈出了新步伐。北京丰台区建立社区养老资源站，采用了政府部门与民办企业老年福利服务机构合作的形式，实行民办公助，是社区养老方式的创新，一些地区社会福利服务的覆盖面已从传统对象扩展到社会老人和残疾人，初步建立了社区福利服务网络。国有福利事业单位正朝自主经营、自我发展的方向迈进，特别是上海，将对国有福利事业的拨款从拨给福利机构改为直接补贴给供养对象，变暗补为明补，在把国有福利事业单位推向市场方面作了有益的尝试。 中国将积极推进社会福利社会化进程。而对于“福利社区化”的考察，我们可以从福利社会化的推展以社区为依托看出端倪。要在今后建立起一个以家庭服务为基础，社区服务为依托，福利机构为补充，投资主体多元化，服务对象社会化，服务方式多样化，服务队伍专业化与志愿者相结合的社会福利发展新格局。从社区资源开发与整合的角度看，仍然存在许多突出问题： 第一，由于高度集中管理的计划体制造成社会福利资源的高度集中和福利服务提供模式及其推行手段的行政化，政府主导下的社区服务并没有体现多元参与以及为全体社区成员提供福利的意涵。社区居民的参与、社区中资源的整合只是在政府行政命令下的以“社区共建”形式开展，社区成员的积极主动参与的意识不浓。 第二，在社区建设中，政府对社会事务的管理和推动具有重要的作用和意义，但这并不等于说要由政府部门直接从事事务性工作。从社区资源开发与整合的角度看，目前突出的问题是“以政代社”包揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。如政府直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、自愿者活动、科普活动等。 第三，在社区建设过程中，导入非政府专业性社会团体和社会工作机构是极其重要的。然而这些社团或机构是服务社区居民或特殊群体（如弱势群体、边缘群体）的公益性的非盈利机构，故其运作资金通常都是由政府、企业、慈善组织等所资助的，其中政府资助是主要和关键。但目前我国政府在社区福利发展上存在的主要问题是投入总量不足、投入来源不稳定、投入的任意性很大，缺乏制度性机制的规范与约束。 第四，社区福利的内容有限。很多由政府高投入建立的社区服务中心，只是为中心提供了基本的生存条件，只能保证中心的运行局限于基本服务范围，也即传统民政对象相关的服务上。社区服务中心的发展思路是“立足民政，面向社会”，而对额外的需要满足，政府并未纳入保障范围。并且往往中心一成立，街道就把老龄、残协、校外教育、文化体育、培训、家庭服务等一些长期因人财物不足的业务转交社区中心，但又没有相应的赋予资源，例如中心被街道视为独立核算单位甚至是经营科室来管理，但却缺乏人事管理权和财经管理权。 第五，习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。对于社区自身而言，福利社区化实施所依靠的社区多方资源的整合也因为我国非营利组织的发展还很不成熟受到直接影响。 目前中国绝大多数社会服务机构都是准事业单位性质，社区服务机构体制上存在着弊端，缺乏志愿服务的理念，缺乏效率，因此，体制的创新势在必行。面对很多从政府及家庭转移出的福利需求的满足，社区的力量亟待壮大。因此，社区建设运行机制在建立稳定的政府主导机制，提倡高效的民办公助机制，引入成熟的市场运行机制和培育广泛的社会参与机制的同时，应在以下几个方面注重社区资源的开发与整合： 第一，政府应更积极的辅导并协助社区福利机构的成立，同时给予实质的帮助，如税负的减免以鼓励企业多参与社会福利事业。政府应主动协助机构寻找资源，以缓解福利机构普遍面临的财政窘境，进而使其能后顾无忧的推广福利服务，扩大服务面。 第二，政府应协助建立跨组织的民间福利机构联盟，以建立有效的渠道、整合社会资源，并避免资源的浪费； 第三，应加强社会工作专业人员的培养，提高他们的待遇。 第四，按照“政社分开”的原则要求，改革旧的行政体制与机制，转变政府的职能，剥离哪些原本属于非政府组织应具备的社会职能，恢复政府作为社区发展中的组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者应有的角色。实现政府职能的“归位”，推动了社区的发展。 第五，适应社会发展和社区发展的实际及未来趋势，在转换角色的同时，及时在社区行政管理的职能体系中补充新鲜血液、注入新的职能，如作为培育者的角色积极培育自愿者协会、互助群体、专业社会工作机构等社会组织，以完善政府的行政职能，切实推进社区发展。 可见，中国的福利社区化虽已起步，但福利社区化仍需要伴随中国社会领域改革的深化而得以深入推广，而同时，福利社区化作为社会领域发展过程中的一种方向，也会促发相关领域如公民社会、非营利组织的发展。 注释 ［１］黄梨若莲：《‘福利国’、‘福利多元主义’和‘福利市场化’探索和反思》，【北京】《社会保障制度》（中国人民大学书报资料中心 特稿）2001年第1期。 ［２］黄梨若莲：《‘福利国’、‘福利多元主义’和‘福利市场化’探索和反思》，【北京】《社会保障制度》（中国人民大学书报资料中心 特稿）2001年第1期。 ［３］杨团最早在国内提出“社会保险救助化，社会救助、社会福利社区化”思路和“社区化社会保障”概念，参见杨团：《中国的社区化社会保障与非营利组织》，【北京】《管理世界》，2000年第1期。 ［４］Lin Nan, M.Walter Ensel and J. C. Vaughn, “Social Resources and Strength of Ties,” American Sociological Review, 1981,46:393-405. ［５］ 陈皎眉：《社会福利新纪元》，《社区发展季刊》（台湾），2000年第89期。 ［６］台湾台北市文山区福利社区化网站，http://www.asianet.com.tw |
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