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中美可再能源政策比较与分析 | |||||
作者:佚名 论文来源:本站原创 点击数: 更新时间:2008-11-27 | |||||
【摘要】制定一定的法律、法规或条例,从法律上保证可再生能源(RE)的发展,这是中美两国共同作法,也是两国共同的特点。事实证明这是十分必要的。举例来说,美国所以能在风能、太阳能方面取得世界公认的成就并在生物质能发电技术上进入世界的先进行列,一个重要原因是RE技术的发展很久以来就得到国家法律和政策的技术和保护。如早在1978年美国"公用事业管制政策法"中就规定电力公司必须按可避免成本购买热电联产和可再生能源生产的电力。这一政策为RE发电技术与化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件,到1992年,在"能源政策法"中,进一步对RE发展提出了要求,即要求到2010年RE提供的能量应比1988年增加75%;同时规定对RE资源的开发利用给予投资税额减免,并授权能源部资助RE的示范和商业化项目。 制定一定的法律、法规或条例,从法律上保证可再生能源(RE)的发展,这是中美两国共同作法,也是两国共同的特点。事实证明这是十分必要的。举例来说,美国所以能在风能、太阳能方面取得世界公认的成就并在生物质能发电技术上进入世界的先进行列,一个重要原因是RE技术的发展很久以来就得到国家法律和政策的技术和保护。如早在1978年美国"公用事业管制政策法"中就规定电力公司必须按可避免成本购买热电联产和可再生能源生产的电力。这一政策为RE发电技术与化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件,到1992年,在"能源政策法"中,进一步对RE发展提出了要求,即要求到2010年RE提供的能量应比1988年增加75%;同时规定对RE资源的开发利用给予投资税额减免,并授权能源部资助RE的示范和商业化项目。;d!JE 1995的中国政府颁布了首部"电力法",明确鼓励使用太阳能等可再生能源;与此同时.原电力部还出台了"风力发电并网运行的管理规定"。无疑这些政策措施对促进RE的发展都起到了巨大作用。zU[Ee 中国的特点是:注重政策的宏观性、重要性和必要性的论述,它的优点是有较大的灵活性,可以有多种选择。缺点是如果没有与之相配合的实施细则(例如就政策如何支持,怎样鼓励,支持到什么程度,鼓励维持到什么时候等问题作出相应的具体规定)。否则这些条文和要求将无法变为现实。UO_ 美国的特点是:即有宏观性的论述,又有具体政策的规定,1992年的"能源政策法"即是一例。因而这些政策看起来明确具体、界限清楚、要求严格。EDGP 美国可再生能源政策的另一特点是,联邦政府和州政府的紧密配合,既有联邦政府全国性的统一规定和要求,又有各地区和州政府的特殊、具体的规定和要求。如根据联邦政府的"能源政策法"的精神,有些州政府又制定了"系统效益收费制"和"可再生能源设备通行权"等适用本地区的政策和规定。这样,上下配合,互为补充,从而形成一套完整有力的政策体系。E:$ 美国政策的第三个特点是及时审视,随时调整。即根据客观实际需要和形势变化而不断地调整或制定新的政策,这一特点在其他几类政策上亦有体现。如为了适应目前电力工业资产重组和反管制改革所带米的影响和变化,有些地区及时地提出了可再生能源发展的"配额制"(RenewableProtfolioStandard)的政策规定等。}w 1.2经济激励政策的比较与分忻/v. 尽管经济激励政策多种多样,但从中美两国使用的频率和广泛性来看,主要有以下四种:jI1q8 这是中国常见的一种激励手段,美国则使用不多。一般而言,补贴有三种形式:G 第二种是产出补贴,即根据RE设备的产品产时进行补贴。中国目前还没有这种补贴政策。这种补贴的优点是显而易见的,即有利于增加产品产量降低成本。提高企业的经济效益。这也是美国加州目前正在实施的一种激励措施(即对RE产生的电力给予0.6一1.0/kwh的补贴)~` 第三种是对消费者(即用户)进行补贴。这是中国广泛采用的一种刺激措施。除了在推广太阳能设备、微型风力发电设备中广泛采用外.在农村户用沼气池,高效率柴灶和其他生物质能技术试点示范也曾广泛采用。美国加州对购买PV系统的用户也采取了类似的鼓励措施。这一政策的理论依据是:通过刺激消费,达到扩大市场需求的效果,反过来带动生产能力的扩大,进而达到降低成本的目的。但实践证明。这一目标的实现具有很大的不确定性。因为就RE而言,只有当消费市场足够人时,才可能达到目的,而足够大的消费市场需要大量资金,如果仅仅靠补贴则是难以实现的。]dEsbQ 但是,不管怎么说现阶段补贴政策毕竟是一项行之有效的措施。中美两国(特别是中国)可再生能源之所以有今天的规模和水平,同该项政策的作用则是不可低估的。然而,从总结经验角度来看,补贴政策的实施应解决好以下两个问题:^n) 补贴资金来源问题。根据美国和西欧的经验。一是通过系统效益收费来筹;另一个是征收化石燃料税,中国主要由政府财政支付;而中国是个发展中国家,财政收入有限。需要补贴支援的事业很多,所以依赖政府财政的支持不是长久之计。<^OB[j 补贴策略问题,即应给谁予以补贴和以什么样的的运行机制进行补贴,如果对用户进行补贴,正如前述,不一定能达到政策的预期目标:如选择投资者给予补贴,并采取公开招标,公平竞争的机制,则可能取得既扩大生产规模,又能降低成本的双重目的。rb> (2)税收政策[ 这是中美两国(尤其是美国)应用最多的经济政策,实际上有两种不同的税收政策:一种是税收优惠政策,如减免关税、减免形成固定资产税,减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等。从理沦上说,减兔税收不需要政府拿出大量资金来进行补贴。只是减少一部分中央或地方的收入;而且,目前RE产业规模小,不会构成对全国税收平衡的影响,因而易于实施。只是由于大多数税种不进入生产成本(关税例外),只影响企业产品的销售价格和企业的经济效益,因而,实际上对鼓励企业改进生产制造技术,提高效率,降低成本没有直接的作用。这就是为什么有些可再生能源技术和产业,一旦这种优惠政策取消企业便生存不下去的原因所在。如美国的太阳能热水器的生产和销售。税收减兔政策取消后,其销售量从1980年的1746000m一下降到1990年1026000m,生产企业减少了近200家,又加世界闻名LUZ太阳能热发电装置也面临着联帮政府和州政府税收优惠取消后破产的威胁。B 另一种税收政策为强制性税收政策。如对城市垃圾和畜禽场排放的污水等物质。实行污染者付费的原则等即属此类。各国的实践证明,这类政策,尤其是高标准,高强度的收费政策,不仅能起到鼓励开发利用这类资源的作用,还能促进企业采用先进技术,提高技术水平的作用。因而也是一种不可或缺的刺激措施.m8Nf (3)价格政策e 但是实际上,两国所制定的政策的法律效力存在明显的差别。一方面美国的电价优惠政策覆盖了所有的可再生能源发电技术,中国仅限于风力发电;另一方面美国的规定是由联邦政府以法律的形式而签发的,而中国的规定尚属部委一级批准实施的计划,而且未经过国务院和人大委员会的审议批准。:tn 理论分析和实践都已证明,价格优惠是一项非常有效的激励措施,只要应用得当,可以起到促进技术进步和降低成本的作用。其关键性的问题有两个:y 一个是差价补贴的资金来源问题。美国、中国和其他国家通常的办法是:政府、电力公司和用户共同承担;或全部由用户承担,如通过电费加价来筹集资金。现阶段由于RE产业规模小,补贴资金需求量小,这种做法是一种比较现实的办法。 1.3研究开发政策的比较和分析*cR{/+ (1)资金投入强度相差悬殊。以"九五"(1990-1995)为例,中国政府用于"九五"国家科技攻关项目的经费不足1.0亿元人民币,而美国 政府投入RH研究和开发项目却高达14.56亿美元。两者的差距不言而喻。尽管中美两国经济基础不同,实力不在一个档次上,不能简单地直接相比较,但是从中国可再生能源及研究开发的实际需要和实际上已得到的支持来看,政府的投入是严重不足的。 5j%T> (2)在RE的研究开发方向,中国只有一个积极性,即中央政府的积极性,地方和工业界基本还没有介人或介人甚少:近年来虽然有所改善,但实际投入RE的人力物力和财力则屈指可数。美国不仅有联邦政府的投入,还有工业界、企业家和个人的投贤,一些州政府还设立了专门的研究开发项目和计划。 应当特别指出的是,目前美国的可再生能源技术整体上己处于世界领先地位并拥有世界最大的规模的风电场。太阳能热发电站和生物质能发电系统,在这种情况下,美国依然对其研究和开发给予极大的关注和支持,提出并实施了一批新的规模宏大的开发计划,这不是偶然的,这跟该国宏伟的社会经济目标、环境目和可再生能源技术的发展现状以及对研究、开发的巨大作用的认识有着深刻的关系 1 1.4市场开拓策略和措施的比较和分析S&:= 2 认识和建议 NHLs@F 2.1 加强立法,从法律上和政策上保证可再生能源的发展,这一条己是被实践证明了的真理。目前中间的"电力法"和"节能法"都己肯定RE的战略地位,在明了政府热情支持和鼓励的态度。现在关键的问题是,政府的有关部门应立即根据法律上的相关规定,研究、制定具体的实施方案和细则。要进一步明确各地RE发展的合理的比例。明确亨受国家优惠政策的对象应具备的条件以及亨受优惠条件后应达到的经济目标和技术目标。#, 2.2 全面推行还本付息加合理利润的定价原则。1994年,电力部以部发94(461)号文件形式向全国各大电网,省、市、区供电部门发了风力发电并网运行的管理规定。该规定明确提出电网必须就近收购风电场的电量,其上网电价按生产成本加还本利息和合理利润的原则确定。超出电网平均电价的部分,采取均摊方式,由全网共同负担。近几年的实践证明这是一项行之有效的办法。但是,这一规定也有其不足之处,即没有定义全网的范围,由此在如何承担风电差价问题容易产生争论。建议将这规定修改和完善后,上报国务院,进一步明确风电上网电价高出电网平均价格的部分,由区域性电网厅覆盖的地区的电力用户承担,并将这一原则的适用范围扩人到其他类似的可再生能源产品。如沼气发电稻壳发电,生物质发电以及生物质气化集中供气的并网问题,均应按此原则办理。 .WiK 2.3 继续实施现有的减兔税政策,但运作方式应加以改进。具体建议是:; (2)现阶段可再生能源发电成本较高,征收增值税后的上网电价将更高,以风力发电为例。通常将超过0.7元/kwh,这是电网难以接受的,另外,可再生能源发电不消耗燃料,没有进项税或进项税少,增值税不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源发电的增值税实际征收额远远高于常规能源发电。按全国统一的增值税率(17%〕征收是不合理的,也不利于与常规能源发电技术的公平竞争。建议实行与小水电一样的增值税税率,即6.0%。Z9^6 (3)制定享受税收优惠政策(含其他优惠政策)的对象应具备的条件,以及享受优惠政策后应达到的目标。2O 2.4 增加财政投入和银行信贷,加速RE技术的进步和国产化。在这方面,美同等先进国家已先行一步,注入了数10亿美元的研究、开发和示范推广经费。中国RE技术基础薄,国产化能力低。要大模地发展风力发电、光伏发电和生物质能的高效利用,某些关键技术的攻关和国产化是不可缺少的。结合中同的条件和需要,建议设立以下扶持政策:G~K (1)增加RE技术攻关和国产化资金,其财政拨款应随国民经济的快速发展而成倍增加; ~9`M 2.6 扩大宣传教育,提高全民(尤其是省、市、区级政府官员和企业家)的环境意识,增强其参与可再生能源研究开发的能力和投资热情及主动性。应将可再生能源的宣传、教育和培训列入各级政府主管可再生能源部门的工作计划.配备经费,切切实实地开展起来并坚持下去。 |
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