今天是：  |
| 网站首页 | 名校推荐 | 小学试卷 | 初中试卷 | 高中试卷 | 免费课件 | 免费教案 | 如何获点 | | |||
| | 教育教学 | 免费论文 | 网站留言 | | ||||
|
||||
 |
您现在的位置： 名校试卷网 >> 社会经济 >> 国民经济 >> 正文 |  用户登录  新用户注册 |
|
||||||||||
|
||||||||||
|
||||||||||
|
|||||
| 制度创新与中国的城市化 | |||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-9-29  |
|||||
|
一、产权制度 产权可以分解为所有权和经营权两个部分，我国的土地产权甚至已经分解为所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等多个组成部分（綦好东，1998）。我国20年来的改革事实上是沿着明确产权结构的主线进行的，基本思路是在明确界定所有权的条件下分离所有权和经营权。农村改革以“联产承包责任制”为起点；城市改革以“政企分离”为起点。由于历史原因，中国的经济体制改革必须在“产权虚置”的环境下进行，因此产权制度对经济增长乃至城市化过程的影响是长期的。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1994），诺思表述的正是我们当前的困境。 相当一部分学者认为，英国土地私有产权制度的形成成功地建立了现代市场经济，而无法形成土地私有产权制度是近代中国停滞的主要原因（李再扬，1999）。对当代中国农村的实证研究也表明，农户的农业经营事实上处于亏损状态，不完善的现行土地制度下，农户又很难退出农业经营，“农民受困于土地”（蒲江等，2000）。与土地制度的情况相似，作为中国经济主体的国有企业的经营也受困于产权。尽管国有企业使用一个“职工”的成本要比使用农民工高出数倍，甚至职工“下岗”后企业的负担也远远大于新雇佣农民工，但产权决定了国营企业必须站在政府的立场，优先安排“职工”。于是，在统计数据上就发现，非农就业机会大部分是非国有经济成分创造的。 现行产权安排使农民受困于土地、企业受困于冗员，从而对城市化带来影响。具体地说，由于“正式”的城市人口受计划控制，非国有经济创造的非农就业岗位对于就业者来说是短期的，这部分城市就业的增加通常不能表现在城市人口统计之内。而乡村则因为农民拥有的土地使用权不能转让流通，导致农业不能具备“产业”意义，仅仅从“家庭生计”转变为“家庭保障”。从而“农业剩余劳动力”表现为“农民家庭剩余劳动力”，选择“远距离上班”的流动模式，不能形成完整意义上的城乡迁移局面。 二、户籍管理制度 有人从中国传统社会制度中找到了现行户籍制度的历史渊源。认为户籍等级可以上溯到古代的“特权、民籍、贱籍”三级户种（王跃生，1999）；户籍的世袭性可以追述到历史上的“军户、匠户和杂户”；户籍的治安与统计功能则与清代“保甲制度”有部分相似之处。因此，户籍管理制度的缺陷，既来自计划经济体制，也来自传统社会制度安排（蓝海涛，2000）。 从《城市户口管理暂行条例》(1951)，到《中华人民共和国户口登记条例》(1958),50年代酝酿、建立的全国城乡统一的户籍制度，最终以法律形式正式确立。此时的户籍制度还仅仅是人口登记制度，对人口迁移的约束力是有限的。随着控制城镇人口增长思想的发展，各种控制措施逐渐与户籍制度建立联系。在《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》(1964)中，开始执行严格限制城乡人口迁移的政策。这个《规定》1977年正式颁布，在这个最后的文件中，完整表达了处理户口迁移的原则：对农村迁往市镇、农转非以及从其它市迁往直辖市严加控制。对镇迁往市、小市迁往大市以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村适当控制。对从市镇迁往农村、市迁往镇、大市迁往小市，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移则不予控制。从1997年开始，小城镇的人口政策有所放宽。但小城镇户籍管理制度改革试点相当谨慎，每省仅有试点小城镇10～20个。大、中城市的人口迁移仍然被严格控制，“三投靠”才刚刚进入迁移范围，即允许婴儿、未成年子女投靠父母，夫妻投靠以及父母投靠子女。 户籍的限制使正式的人口迁移被局限于“学生分配”和“人才引进”等狭窄的领域，因此对于应届毕业生和高层次人才，户口政策开始宽松，许多城市对应届大学毕业生已经开始实行“先落户再找工作”的政策。也就是说，限制是全面的，放宽是局部的。从广州市的迁移人口调查情况看，在迁移人口中，“城－城”迁移和应届毕业生找工作占全部被调查迁移者中的79.21%，“乡－城”迁移仅占20.79%。此外，个人就业迁移性质的迁移可以即时办理户口，但家庭团聚等其他性质的迁移，从本人迁移到户口迁移的滞后时间平均达6年以上（李玲，1999）。 户籍管理制度明显是限制人口城乡迁移的，但市场经济条件下它的约束力在下降。由于商品供应的户口配给制度早已取消或失效，对于临时的“非正式迁移”来说，户籍管理制度已经不构成硬性约束，但对于长期的“正式迁移”它的约束力仍然存在。也就是说，当前户籍管理制度造就了一个庞大的流动人口，这个人群中的大部分最终不能完成乡－城迁移。其中有限的已经完成迁移者，也需要相当长的时间才能完全表现城市人口的属性。 三、就业制度 改革开放前我国的就业政策是城乡分离的，乡村就业依附于土地，城市就业取决于计划。20年来，市场化的就业制度正在形成和完善。有关研究的总结是：在外围，已经通过广开门路形成多渠道、多元化的就业格局；在内圈，已经通过公开招工在新增劳动力中确立双向选择关系；在核心层次上，已经通过全员劳动合同制促使劳动力合理流动，并通过劳动计划体制改革剥离企业富余人员。而最后的目标则是通过劳动、就业和用工制度的全面创新，建立政府宏观调控的市场竞争就业机制（张明龙，2000）。 歧视性就业制度一直存在。建国以来，我国一直希望在城市实现充分就业，把剩余劳动力滞留在农村。这样做的根本原因是农村居民有土地产出作为基本生活保障，城市居民的基本生活保障则需要职业提供。当政府以实现全民“温饱”为努力方向时，这种安排无疑是正确的。但当努力的目标从“温饱”上升为“小康”时，哪部分人被确保就业并“先富”起来，就成为制度安排的关键。现代经济增长以非农产业发展为主体，因此在就业制度中原有的非农就业者当然地具有了优先权。 就业制度造成劳动力市场的多元结构，也限制着乡城迁移。我国城市劳动力市场大致由三部分构成，就业制度条件各不相同。高质量的劳动力属于“人才市场”，所谓“高质”的标准是具有专科以上学历；正规就业属于“劳动”市场，所谓“正规”是指具有正规的劳动就业合同；此外还存在一个临时就业市场，保姆、短期用工、钟点工等属于这个市场。第一类市场与城乡迁移就业关系不大，基本上由已经进入城市的就业者构成。第二类市场受上述歧视性就业政策的限制，并且大量城市失业的出现表明这个市场需求趋于饱和，基本失去大规模吸纳迁移就业者的能力。第三类市场是消化城乡迁移劳动力的主体，但某些部分已经开始出现饱和迹象，一项调查称，虽然当前北京市场上的小时工仍以外地人为主，但在社区服务中心和小时工公司中已出现新的变化，正在从以外地人为主向以下岗人员为主转变（迫田章子，2000）。 从理想就业体制出发，有人要求放弃歧视性就业政策。因为“开放城乡劳动力市场，是实现就业体制转换的基本前提，而现行的以歧视性就业为特征的政府反失业政策，却正在强化传统的工资、就业制度”（蔡＠①，1998）。但这是不现实的，在我国目前的岗位资源条件下，倾斜的就业政策仍将持续相当长的一个时期。当然，这将给人口迁移型的城市化造成很大的阻力。 四、行政制度 中国是人口大国，第五次人口普查表明，全国总人口已达129533万，相当于英法两国人口总和的11倍。人口众多表示国家的管理制度有更大的复杂性，因而中国的城市具有比其他国家更多的行政管理职能，城市化过程受行政制度的影响也更大。 我国现行省、市（地）、县（市）、乡（镇）四级行政等级，是直接由建国时的省、县、乡体制增补而来的。这种分级管理制度萌芽于公元前21世纪，夏、商、西周时的“封诸侯建藩卫”，到秦汉时是确定为郡、县两级制，魏晋南北朝为州、郡、县三级制，隋唐至宋辽时代以道、路为行政主体框架，元代后实行行省制（宋月红，1998）。 由于法律没有对各级政府的职责范围作出区分，有人注意到除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的，各级地方政府之间也是一样（潘小娟，1997）。这说明大量的行政制度不是法律事先约定的，而是在运行中自然形成的。中国的各级行政之间既有“博弈”关系（王文华，1999），又有互补关系，认为“行政职权的划分不是以分工为主，而是以总量分割为主”（夏海，1996）是错误的。当把考察点放在支出构成时，就可以看到各级行政的互补性。事实上省以下各级行政存在明显的分工，基建支出和商业主要由省级财政负担；福利性支出主要由县以下财政负担；城市维护则由城市行政区自己负担。这里表现出的实际分工对城市化研究非常有价值。 既然城市维护支出由城市行政自己负担，地方财政占国家总财政的比例就对城市化水平产生重大影响。进一步说，当省财政在地方财政中份额较大时，大城市发展较快；当地（市）财政份额较大时中等城市发展较快；而当县（市）份额较大时小城市将会大力发展。近10多年来大城市和小城镇在发展而中等城市相对停滞，应该与行政制度有关。事实上，特大、大城市通常是省会市和沿海地区部分地级市，改革开放以来省行政区的经济实力均加强了；小城镇多是县城镇和乡级建制镇，20年来县财政也大幅度增加了。而我国的市（地）级行政总体上不足，同时市管县体制并没有在全国同时实施。因此目前除已经实行市管县的省份外，还有相当多省份的地级市是没有“腹地”支持的，而这些城市正是作为区域中心城市的中等城市。 五、制度条件对城市化的影响 由于当前区分城乡人口的标志实际上是有无耕地，上述制度实际是与乡村土地制度联系在一起的。在以下定量研究中我们用土地制度的作用度量制度体系的影响。制度制约在这里用农民家庭经营收入占纯收入的比重度量，家庭经营收入越大表明土地制度作用越大。即： 附图 研究发现，社会情境各变量对区域城市化的意义是不同的。在各个不同的因果分析网中，制度变量的影响力最大，制度在导致现代城市化的四个外部作用中，都检测到制度的重大影响。说明由于现行城乡人口政策是在工业化初期制定的，它已经严重影响了区域的正常城市化进程（见表一）。 1.工业化与城市化的强烈相关，是土地制度助长的。由于以土地制度为核心的城乡制度安排是集中工业化的产物，无论把乡村工业化归结为中心城市发展的结果，还是把中心城市发展看作城市工业化的结果，都可以检测到土地制度的重大影响。县域工业就业人口比例与省域的城市化率间的相关性达到0.79，其中的0.19表现的仅仅是制度的效应；省域工业就业比例与其城市化水平之间的相关性达到0.83，其中的0.23表现的是制度效应。也就是说，如果用工业就业比例解释当前各省之间的城市化水平差异，其中相当比例的解释实际上来自制度安排。换言之，当前的制度安排是支持在中心城市发展工业的，对在小城镇发展工业没有帮助。 2.省域服务就业比例与县域城市化水平的相关性被制度压抑了。由于以土地制度为核心的城乡人口制度和产业制度，使大量实际从业于小城镇服务业中的“准”城市人口不能体现在统计上，县域服务就业人口比例与县域城市化水平的关系被压抑了0.38。也就是说，如果用全省范围内的服务就业比例解释各省县域城市化水平的差异，其中的相当部分联系由于制度安排的原因不能表现出来。换言之，当前制度安排支持服务业本地就业，即使本地没有服务就业机会时也是这样。 3.中心城市的功能集中程度与区域的城市化水平具有强烈的负相关性(-0.71)，这种相关性很大程度上来自制度安排(-0.16)。城市的中心职能要求城市居民高生产高消费，乡村居民低生产低消费，但制度安排要求乡村居民高生产、低消费，以使城乡具有相近的经济净产出水平（至少乡村居民需要通过土地维持生计）。因此农民对土地的依赖程度越低，区域城市化水平越高。由此推论，当中心城市对区域的优势越来越大时，制度安排使农民倾向于直接依赖高级中心城市而不依赖就近的小城镇。 表一 各变量对区域城市化解释的作用 附图 注：表中数字为多元线性回归标准化系数。数据来源：《中国统计年鉴》(1996-2000)。 4.省域中心城市和小城镇建设都与城市化水平相关（相关系数分别为0.70、0.57），而其中的相关性相当部分是制度安排的结果(0.27)。也就是说，当前城市建设只对于现有大中城市是有实际效益的，制度安排使小城镇硬件设施建设没有造成人口积聚。 六、重新界定乡村土地制度 如果迄今为止的增长主要是从“计划体制”束缚中解放出来的，那么它的未来应该是我们自己设计的。城市化是可以拉动经济增长的，许多研究都把它作为新的增长点看待，因此我们应该通过制度创新释放出经济增长的另一个潜量。所谓重新界定乡村土地制度，是指把土地所有权和经营权明确区分并界定。即把土地所有权明确为国家所有，耕地转变为企业用地时的收入应该有相当大的比例进入农村社会保障基金，而不是折算为“集体”股份或基层政府财政收入；把土地使用权作为农业生产资本分配给农民，也像其他资本品一样可以进入流通，这部分收入归农民个人所有。联产承包制具有两个缺陷，一是使用权不充分，不包括“不使用”的补偿权；二是使用权由农户家庭拥有，这与“自然人－法人”制度体系不配套，现代社会的所有法规都不承认“家庭”这个单位。从当前社会经济条件看，让土地经营权进入市场流通是可行的。 首先，这是有历史依据的。英国工业化时期的土地所有权属于国王，但经营权却是可以转让的，于是出现了“大农业”。我国建国以前的农村也存在不转让所有权，仅转让经营权的做法，在相当长的历史时期内“田面权”曾经是流通的。 其次，它不会造成乡村贫困。土地经营权进入流通与土地所有权进入流通是不同的。土地经营权转让依然存在“地租”，如果把这份“地租”作为保障基金，加上耕地转化成非农用地时的提留比例，完全可以解决乡村居民的社会保障问题。另外，土地经营权进入流通不等于全体农民都不种田。受各地区乡村经济条件的影响，农业的集约经营规模会保持在一个合理的限度内，发达地区集约化水平会高一些，但非农就业机会也多，经济落后农村的非农就业机会少，但农业集约水平也会低一些。 最后，不会造成农业经济动荡。在农村居民的纯收入中，家庭经营收入虽然还是主体，但占全部收入的比例下降很快。从1995年到1999年，除少数牧区省份外各省都出现大幅度下降。考虑到在家庭经营收入中，除土地经营收入外还包括各项副业收入，农村居民生活对土地产出的依赖已经不是非常强烈了。土地经营权流通后，由于农产品商品化水平大幅度提高，就可能使土地经营者成为真正意义的农民，其全部收入均来自土地经营，这有助于提高农业产出。 【参考文献】 1.蔡＠①：《二元劳动力市场条件下的就业体制转换》，《中国社会科学》1998年第2期。 2.蓝海涛：《我国户籍管理制度的历史渊源及国际比较》，《人口与经济》2000年第1期。 3.李玲：《90年代以来中国人口两种迁移类型的变化》，《人口研究》1999年第4期。 4.迫田章子：《“就业分享”的途径——小时工劳动论》，《社会学研究》2000年第4期。 5.綦好东：《新中国农地产权结构的历史变迁》，《经济学家》1998年第1期。 6.王文华：《中央与地方政府财政关系的博弈行为分析》，《社会科学研究》1999年第2期。 7.张明龙：《劳动就业制度改革的纵向考察》，《求实》2000年第3期。 字库未存字注释： ＠①原字窗下加心 |
|||||
| 论文录入：guoxingxing 责任编辑：guoxingxing | |||||
| 【发表评论】【加入收藏】【告诉好友】【打印此文】【关闭窗口】 | |||||
 网友评论：（只显示最新10条。评论内容只代表网友观点，与本站立场无关！） |
| | 设为首页 | 加入收藏 | 网站简介 | 下载帮助 | 充值点数 | 版权申明 | 管理登录 | | |||
|
建议浏览分辨率：1024*768