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| 关于西部地区高速公路建设融资的探讨 | |||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-9-29  |
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我国的高速公路事业起步较晚，但近年来取得了令人瞩目的成就，初步形成了贯通全国的公路网主骨架。然而西部地区公路发展水平明显低于东部地区，而且这个差距还在不断加大。造成这种差距的根本原因是西部地区经济落后，资金投入不足制约了西部地区高速公路的发展。国家实施西部大开发战略为西部地区提供了难得的历史机遇，西部省份都应抢抓这一历史机遇，广开筹资渠道，融集足够资金，加快高速公路事业的大发展，为西部地区创造一个良好的发展环境。本文试图对高速公路建设融资方式进行分析，为西部高速公路建设探寻安全、便捷、可靠的融资渠道。 一、西部高速公路发展状况及主要资金来源 建国50年来，我国公路建设事业取得了令人瞩目的成绩，特别是改革开放以来，高速公路从无到有，并取得了长足发展。从1988年我国第一条高速公路沪嘉高速公路的建成通车，经过10多年的努力，我国的高速公路总里程已达到1.6万公里，跃居世界第3位。其发展速度之快，令世人吃惊。与此同时，东西部地区公路发展水平的差距正在拉开。西部地区公路总里程占全国公路总里程的1/3，路网密度为全国路网密度的一半，是东部的1/5。二级以上公路所占比重比东部地区低11个百分点，高级、次高级路面所占比重为29.5%，低于东部20%。不通车的乡镇和行政村多数集中在西部地区，不通车的乡镇是东部的11倍。高速公路更是基础薄弱，发展缓慢。1998年底，西部仅有高速公路1171公里，占西部公路总里程的0.3%；至1999年底共建成高速公路1954公里，占全国16.84%。而东部地区的山东、河北、广东等省高速公路总里程在1999年底均分别达到1000公里以上。全国不通高速公路的省份均在西部。 为了配合西部大开发，交通部在原国道网和“五纵七横”国道主干线规划的基础上，又规划了“四纵四横”8条西部大通道，为西部地区公路发展尤其是高速公路发展规划了宏伟的蓝图。然而，这些公路的建设，需要大量的资金投入。西部地区经济本身非常落后，例如1978～1997年，在全国GDP所占比重，东部地区从52%上升为61.4%，西部地区则从17%下降到14.8%。“九五”以来，西部地区高速公路建设总投资尚不及东部地区的10%，加之西部地区地形复杂，主要为山地和高原，高速公路建设成本非常高，技术难度大。如陕西拟开工建设的西安—汉中高速公路工程60%以上为桥梁和隧道工程，平均造价高达6800万元／公里。宏伟蓝图的实现，需要大量的资金投入。以陕西为例，根据规划，陕西将在未来10年内建设2500余公里高速公路，总投资1800多亿元，而过去10年修建的高速公路仅为315公里。这315公里高速公路均分布在地势平旷的关中平原，造价相对较低；今后的高速公路将分布在陕南、陕北的山区、高原地区，造价将会非常高。巨额的投资对陕西来说筹措起来将会非常困难。而目前，西部地区建设资金来源却较为单一，基本依靠政府投资和银行贷款两个主要来源。 (1)政府投资 高速公路建设是国家的基础设施建设，具有政府性和公益性。这就决定了政府必须投入建设资金。由于全国高速公路建设资金需求巨大，只有国家重点建设项目才可以拿到这些拨款，而在一般情况下，国家拨款也仅占一条高速公路所需资金的1/3。 (2)银行贷款 银行贷款一直是我国高速公路建设的重要资金来源。国家把高速公路建设作为基础产业给予重点扶持，增加信贷规模；银行也从自身控制风险的角度出发，加大对收益稳定的高速公路项目的投入。国内外银行对公路建设项目贷款具有数量大、资金成本低、风险小的特点。但是，只采用银行贷款会造成企业财务压力大，负债率高。 由于西部大开发战略的实施，国家对西部地区公路的发展开始给予更为积极的支持，加大了对西部地区公路交通建设的资金投入和政府倾斜的力度。西部地区自身也在积极努力，广开筹措资金渠道，努力解决资金不足的问题。 二、充分利用资本市场，多渠道筹资，推动西部高速公路建设 高速公路是一种特殊的商品，既具有公益性，又具有商品性。过去，人们只认识到高速公路的公益性，即为社会提供服务的功能，而忽视了它作为一种产业而具有的商品性。随着我国市场经济体系的建立，高速公路的商品性越发得到重视。高速公路的巨大投资沉淀为巨额的固定资产。如何盘活这些资产，实现高速公路的滚动发展成为公路发展的一个大课题。正是人们认识到高速公路所具有的商品性，才得以使这些沉淀的巨额资产活起来，发挥其应有作用。西部地区除积极稳妥地利用好国家投资和银行贷款的资金外，应该充分利用资本市场盘活资产，多渠道为高速公路建设融集资金。 （一）公路经营权转让 公路经营权转让是通过对已建成的公路收费项目进行产权界定、资产评估后，将其经营权售让给境内外企业并给予其一定的经营，受让方在经营期限内享有该公路的经营权、收益权，并负责公路养护，到期后经营权返还出让方。公路经营权包括车辆通行费的收费权和公路沿线规定区域内的饮食、加油、车辆维修、商店、广告等服务设施的经营权。但鉴于在资产评估中存在的障碍，有很多项目在实际操作中只转让收费权。我国目前已有多条公路进行经营权转让。东部发达省份公路经营权转让情况较多，西部地区在这方面也有所突破。如陕西省西安—临潼高速公路经营权转让给香港越秀集团公司就是西部地区经营权转让的第一个成功的范例。2001年又成功将西安—铜川一级公路转让给江苏悦达集团公司。公路经营权转让可将企业的投资和未来的部分收益提前收回，用于新项目的开发建设，可以解决当前公路建设资金严重不足的问题。这对资金短缺的西部地区无疑是一种资金尽快回笼周转的好途径。西临高速公路成本投资为2亿多元，转让金为3亿元，足以修建一条西安至临潼的高速公路。但这种转让也会给公路管理带来不便。在高速公路经营权转让中，出让的公路都是效益好的路段。但事实上，一整条路区间的车流量是有差别的。如果只选择效益好的路段，势必把一整条路分别开来，形成“一路两制”的状况。由于经营主体不同，就必然分别设立收费站，给管理和过往车辆带来不便。西临高速公路经营权转让后就出现了这种情况。西安—潼关高速公路上就存在两个经营管理机构。 《公路法》对公路经营权转让的规定为公路经营权转让提供了法律依据。交通部1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》对转让公路经营权的一些原则和一般性问题做了规定，但过于宽泛，缺乏可操作性。因此，建议国家有关部门总结高速公路经营权有偿转让的得与失，尽快出台具体的实施细则，以便于经营权转让的有序规范实施。 （二）BOT融资> BOT是英文build-operate-transfer的缩写，即建设—经营—转让的缩写，主要用于大型基础设施建设。它是政府同项目公司签定特许合同，由项目公司筹资、设计、建设项目；项目公司在协议期内拥有营运、维护该设施、通过收取使用费或服务费收回投资并取得合理利润的权利，特许期满后将该项目无偿转让给当地政府。 BOT融资方式为我们从国际金融市场引进大量资本用于国内基础设施建设提供了一个有效的途径。交通部也非常鼓励公路建设引入BOT方式。它的优势在于公路的建设和资金完全由外方负责。但截止目前，我国在高速公路建设上尚无规范的BOT方式运作的成功范例。关于国内建设引入BOT方式及如何运作的法律法规尚未出台，而我国现行法律与BOT方式的运作要求又存在着冲突。BOT融资方式的基础是政府与项目公司之间的特许协议，我国《民法通则》及《合同法》中经济合同的主体为平等的民事主体，即公民、法人和其他组织；《特许协议》中政府既是行政主体，又是民事主体。这类协议的法律性质还有待明确。 但不管怎样，我国政府已认识到BOT形式的益处并决定积极地在国内推行。我们呼唤应尽快完善有关BOT的立法，为西部地区吸引外资，发展我国高速公路事业奠定良好的基础。 （三）股票——公路企业直接融资的重要方式 公路建设需要大量资金投入，在国际上通过证券市场筹集公路建设资金已成为一种趋势。近年来，随着资本市场的迅猛发展，发行股票上市融资已成为我国公路企业融资的有效途径。经过几年的探索和实践，截止2000年底，全国高速公路企业中已有7家A股上市公司和5家H股上市公司。还有多家企业正在积极准备之中。 1.股票融资的特点和优点 发行股票在证券市场上直接融资，具有其他融资方式难以替代的优点。通过发行股票所募集的资金均为股东投资，在公司经营期间不存在偿还本金的问题。只是每年从公司经营中分得红利，筹集的资金可以长期使用；并且股票上市后，只要企业满足配股条件，就有了通过增资扩股不断从证券市场筹资的能力。相对于转让公路经营权等一次性筹资，证券市场上融资将是长期的。在境外股票市场发行股票是吸引国际资本的一项非常有效的手段。企业到境外发行股票，不仅解决了国内金融市场因受贷款规模限制而无法提供所需巨额资金的难题，而且境外发行股票融资成本较国外借款的成本低，对企业财务压力小，从而使得投资风险通过国内外投资者的共同承担而化小。随着中国经济的稳步发展，许多投资者都看好中国的投资前景，直接在境外发行股票，不仅可以吸引大财团资本，也可使得更多中小投资获得在中国投资的机会。 2.对股票二级市场的选择 由于公路项目收益稳定，公路交通量增长较高，公路行业受国家政府支持保护而享有产品定价权，因而具有较强行业垄断性，使得投资风险较小，适合于发行股票来筹集资金，并且有较强的股本扩张能力，成长性良好。 更为重要的是，上市公司是运作最为规范的公司形式。公路企业通过发行股票成为上市公司，必须通过改制建立现代企业制度，明晰产权，建立科学的法人治理结构，规范运作，真正成为市场主体，实现“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”。公路企业大多是国有企业，通过改制为上市公司，对于推进国企改革也是一件利事。 在西部地区，仅有四川成渝高速公路公司在香港成功上市发行H股。陕西省的公路企业进行股票融资的探索开始也较早。1994年，西安—临潼高速公路项目及1998年西安—铜川一级公路项目均做了充分准备，制订上市方案，但由于额度限制均未成功。目前陕西省仍在积极运作上市事宜。 （四）债券——公路企业较为适宜的融资方式 20世纪80年代以来，债券融资成为发达国家企业融资的主要手段，债券融资所占比例也在不断扩大。现在，美国债市的规模已经是股市规模的5倍。然而在我国，由于长期受债务所困，多数国内企业常常谈“债”色变；即使经股份制改造之后，上市公司还是倾向于利用股权融资方式来筹集资金。其实企业债券拥有股票所不具备的优势。发行债券有利于优化融资结构，完善公司治理结构，合理避税，发挥财务杠杆的作用。因此，债券融资是企业较为适宜的融资方式。 对于公路企业来讲，发行公路债券的优点是获得资金使用期比借款长，一般是三年以上。一次性筹资数额大，便于企业财务安排。债券融资与股票融资相比，具有以下优点：第一，融资成本低。以深圳高速为例，深圳高速发股融资成本为15.6%，发债融资成本为7.7%，仅为发股成本的一半。第二，资金使用灵活。可以由企业自由安排，而发股资金能用于招股说明书中所列明的投资者认可的经济效益好的投资项目。第三，操作简单。只要通过资信评级，而发股融资需做资产评估，对过去三年的财务业绩审计。第四，融资压力小。无须不断进行信息披露，只要公司具备还本付息能力，投资者不会施加额外压力。另外，与股票融资相比，发行企业债券不需让出企业本身所有权，公司仍具有独占性，但所获资金有期限限制。对于发债企业，资信评级非常重要。它是资信评估公司对证券发行质量、发行主体的资信程度、证券发行者所承担的投资风险、发行者的经营状况、偿债能力进行的综合评估评定。目前，我国证券主管机关——中国人民银行规定，企业资信等级达到A级以上才有资格发行债券或融资券。 我国证券市场经过多年发展已积累了一些经验，证券市场的立法也形成了较完备的体系。以《证券法》为主，对A股、H股及债券的发行管理均有相应的法规进行规范。几种融资方式中，证券融资的法律环境是最好的。 （五）设立公路产业投资基金 产业投资基金是20世纪中期首先出现于美国的一种特殊投资基金。它以个别产业为投资对象，如电子行业、能源工业、稀有矿产工业等，以追求长期收益为目标，属成长及收益型投资基金。这类基金主要目的是为了吸引对某种特定产业有兴趣的投资者资金，以扶助这些产业发展。 产业投资基金以市场、收益为投资导向，以公众为募集对象，有利于筹措长期建设基金，增强投资预算约束，提高经济效益，强化投资风险机制。投资基金运作具有“专家管理”优势与资产经营的宏观意识，能够有效组织居民投资，变无序投资为有序投资，大大降低居民投资风险，实现居民投资的集合化、专业化和组合化经营。 公路产业基金是以国家股份为主，由政府设立的特定的部门作为国有资产的代表，进行控股的、可广泛吸纳社会闲散资金的新型公有制形式，具有良好的筹资功能。它一方面将会成为基础设施一种新的低成本的融资工具，另一方面将推动公路建设和经营管理向市场化转变的进程。 公路产业基金的设立，不但可以聚集社会闲散资金投资于公路建设，而且可以与保险基金等其他基金共同协调发展。随着社会保障体制改革的深入，日渐积累的养老保险金、失业保险金、医疗保险金的数额将越来越大。这些资金中的相当大一部分急于找到风险低、收益稳定的投资工具来保值增值，高速公路的长期投资将成为很好的选择。产业基金还可以积极寻求与海外基金合作，学习其基金运作的理论和技术，提高基金管理水平和投资回报水平。公路产业基金在国内尚未设立，但其必然成为一种趋势；它也需要相应的立法出台做保障。 （六）尝试ABS融资方式 ABS(Asset-Backed securization)融资，即资产证券化融资方式。它是原始权益人将其特定资产产生的、未来一段时期内稳定的可预期收入转让给专业公司，专业公司将这部分可预期收入证券化后，在国际或国内资本市场上进行融资，可以说ABS融资是通过发行使资产收益商品化的投资产品筹资，是以产权换资金、以存量换增量的一个重要融资技术和融资工具。ABS融资出售的是资产预期收入，并不是负债；既可获得所需资金，又不增加负债率。这种方式的特点是不改变资产负债表的构成；也就是说，尽管企业必须支付未来收益，在性质上属于对其他主体的某种负债，但在资产负债表上既没有增加资本，也没有增加金融负债，企业仅仅是增加了应付款等项目，因而它是一种经营性负债。它与BOT融资方式不同的是，不用等待漫长的项目移交运作期，是通过发行使资产收益商品化的投资产品筹资，是企业以较低成本进入资本市场的融资方式。高速公路项目资金需求巨大，其未来收益可以预测，投资者通过ABS融资渠道进入高速公路领域是个较好的选择。 尽管ABS融资在美国等发达国家已经十分成熟，但在我国还是新生事物。西部省份建设资金匮乏，可以有选择地进行ABS融资方式的尝试，为高速公路建设融资开辟新的渠道。同时，国家应该加快ABS融资的立法工作，规范各主体的行为，为ABS融资提供法律保障。 （七）吸收私人资本建设高等级公路是大趋势 高速公路建设的巨大投资，单一由政府承担是不可能的。同时，即使政府有能力建好公路，但在公路的运营、养护方面做的不很好，发挥不出应有的经济效益，财政支出大，政府负担重。吸收私人资本参与公路建设，首先，减轻了政府财政负担。其次，私人投资是以盈利和资本回收为目的的，因此将公路资产作为商品来经营，千方百计使顾客——道路的使用者满意，从而吸引更大的交通量。第三，极大地提高工作效率，减少了政府经营的通常弊病。美国修建高速公路速度之快是世界上独一无二的。近年来，美国修建和维护高速公路的成本越来越高，单靠政府融资显得越来越困难，美国政府通过立法确定允许私有公司投资高速公路。 近年来，国内许多民营资本看好高速公路稳定的收益，纷纷到西部地区洽谈公路投资事项，但均未取得实质进展。一方面是政府千方百计为公路建设资金缺口去融资，另一方面是大量的民间资本主动投向公路建设，却难以有实质性突破。我们应该逐渐放开思想束缚，看到民营资本进入公路市场的益处，使其为我所用。突破传统筹资模式，实现投资主体多元化，促进西部地区高速公路事业的大发展，最终达到促进国民经济的大发展。 除此以外，还有其他一些形式，如将已建成公路的收费权抵押给银行贷款用于新项目的建设，合资、合作修建公路或以旧路合资，都不失为良好的方式。 三、西部高速公路建设筹资的建议 （一）国家要进一步加大对西部地区的投资力度和政府倾斜力度 高速公路作为国民经济的基础产业，对本国经济、社会发展有巨大的作用，国家应该增加对其投入。西部地区经济落后，更需要国家资金注入。在加大投资力度的同时，应对这些地区出台优惠政策。例如，对高速公路企业土地使用费的优惠、税收的优惠、资产折旧采用加速折旧法等。四川省成渝高速公路在税收上采用所得税全收全返、营业税暂缓征收政策，返回的资金全部用于补充资金，带动高速公路的滚动发展，值得西部地区效仿。 （二）建立完善法律保障体系，为投资者创造良好的外部环境 1.尽快修改完善已有的与目前融资相冲突的法律法规，使西部地区融资有可靠的法制保障。 2.尽快研究制定完善的投融资法律体系，使西部地区高速公路融资有法可依，确保投资者、经营者和西部地区多方的合法权益。 （三）深化金融体制改革 目前，国内金融体制与国际相比仍不完善，资本市场也不规范。所以必须深化金融体制改革，为社会资金流向高速公路建设市场创造良好的环境。根据西部地区情况，应加快居民将储蓄转向投资，架起个人储蓄通向个人投资的桥梁。与国际惯例接轨，大力拓展融资、代理、咨询等投资中介业务，建立多种融资形式并存的长期资金市场。 （四）西部地区要切实改变观念 吸收一切可利用的资金用于高速公路建设，实现“双赢”或“多赢”。 总之，西部大开发为西部地区创造了难得的历史机遇。西部各省区、市应抢抓这一历史机遇，利用国家鼓励和优惠政策，广开筹资渠道，多筹资金，迅速掀起高速公路建设的新高潮，努力提高西部地区公路基础建设水平，为西部大开发打好基础，创造条件，为迎接一个崭新的西部做贡献。 |
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