资料来源：王俊豪.《中央自然垄断产业政府管制体制比较》，《世界经济》.2001年，第4期第58页。
　　 三、转型经济政府规制重构的现实选择
　　转型期政府对企业行为的规制，既表现为一种放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程。但在现实中，政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形，必须对政府规制进行改革。从国外的经验看，解决规制中存在的问题的基本思路有两条，一是放松规制，引进竞争机制，另一条是把激励机制引入规制，对规制进行改良。政府规制一般通过立法和公共政策来实施，这实际类似于一个强制的规则，迫使规制企业在社会福利最大化的点上进行生产，最终达到资源的优化配置。然而作为理性的企业并不会被动地接受政府的规制，总会采取种种办法来逃避规制，维护自己的利益。这往往导致政府的规制政策在执行过程中发生偏差，致使政府的目标难以奏效，甚至事与愿违。基于良好预期的政府规制常会偏离其预定轨迹，理论上改善资源配置效率的规制政策会在实际执行中发生多样性演变，甚至会加大社会成本。“看得见的手”不可能包治百病。政府规制应考虑市场调节和政府干预的效率边界，在市场调节可以实现资源优化配置的地方，政府应充分放开，尽量让市场发挥作用。在市场调节不能进行资源有效配置的地方，政府应毫不犹豫地果断出手，充分发挥政府干预经济的作用。只有这样，政府的规制政策，才能达到其预期效果，政府的职能才能得以准确地体现，政府规制才能走出困境。从20世纪70年代至今，以美国、英国、日本为代表的西方国家出现了一股以放松规制为特征的政府规制改革浪潮。放松规制的主要内容，简单地说，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。西方国家放松规制的原因是多方面的：第一，20世纪70年代石油危机以后，西方国家经济增长率下降，财政赤字扩大，因此各国都力求通过行政改革和精简行政机构来削弱行政开支，实现“小政府”目标，并通过民营化和引入竞争机制提高企业和产业的效率。第二，在这一时期，信息技术的普遍运用，使得许多受规制产业的性质（诸如规模经济和信息不对称性等）发生了巨大变化，导致对某些产业实施政府规制的理论依据逐渐消失；由于技术的发展，使得自然垄断的边界发生了变化，出现了产业间的替代竞争，使传统的规制政策与手段失去了现实的必要性。第三，世界经济一体化、国际间经济技术交往的迅猛发展也迫切要求放松政府规制。第四，在规制理论的变化方面，由于以规制俘虏理论为代表的对政府规制批判的不断深入和可竞争理论的出现及广为接受，政府规制不再被认为是提高经济效率的惟一手段（夏大慰，2001）。这场规制改革的成果降低了价格水平，使包括引进各种减价制度在内的收费体系多样化；使企业提高了效率并具有活力；在客观上由于降低价格水平和使服务多样化而扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高（陈富良，2001）。
　　西方规制改革的基本经验是在适当放松传统规制措施的基础上，引进了激励性规制办法。为了提高内部效率而给予的激励方法是多样的，但归根到底可分为两类：一是给予竞争刺激，使企业提高经营效率。主要有特许投标制度和区域间竞争。特许投标制度的基本思路：通过拍卖或招投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图。不仅如此，由于特许经营权通常没有规定的年限，以致在潜在的竞争压力下，特许经营企业为防止在一经营期限中丧失特许权，而只能不断地降低成本，改善质量，进一步提高生产效率。区域间竞争是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部效率的一种形式。二是给予企业提高经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。主要有社会契约制度和价格上限规制。社会契约制度是指规制当局与被规制者之间在修订收费时，就各种成本签订合同，能够实现比合同规定的成绩好，则给予企业报酬，否则给予处罚的一种方式。价格上限规制是规制当局和被规制企业之间的类似于上述社会契约制度的形式签订价格变动合同，规定规格的上限，使价格只能在规定上限以下浮动。
　　我国政府规制改革过程中，借鉴西方成熟市场经济条件下的规制理论与实践经验，在某种程度上，为我国政府规制改革提供了捷径。但是，由于历史文化背景、国体政体、所处阶段等诸多方面的显著差异，我国与发达国家规制改革面临的问题“形似而神不似”，路径依赖决定了用舶来“药方”解释与解决中国规制改革面临的问题必然难以实现“药到病除”。在“拿来主义”之后，进行去伪存真的本土化改造应是中国规制体系完善与创新进程中的应有之义。
　　我国转型经济中的政府规制改革，应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制；另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策与制度。这是由经济转型的特点所决定的。
　　前文所述改革开放以前，中国实行的一直是比较严格的计划经济体制，而作为政府对微观经济主体的活动所进行的直接干预的政府规制，也一直是计划经济体制下的严格的、全面的直接干预。政府规则的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。改革开放以后，随着市场化改革的逐步深入，尤其是社会主义市场经济体制目标的确定，计划经济的弊病也日益成为人们所认识，以往计划经济体制开始逐步被打破，适应新体制的规制政策逐渐建立。西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味所有规制措施的终结。西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强；在自然垄断领域放松规制，引入竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看，中国都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。在当前，规制重构应主要抓好以下几个方面。
　　1.矫正政府失灵，对规制者进行规制。我国行政性垄断的大量存在对经济的危害众所周知，建立一套使规制者以谋取社会福利最大化的规范体系是必要的。为体现政府规制的合理性和公正性，必须通过对行政职权的重新规范（张克中，2002）。首先要规范或取消各种机构的立法资格，建立各种利益集团为代表正式参与的公开透明的规定和制度。打破部门、地区之间依靠立法制定政策、维护部门利益的行为。同时调整各级政府机关审批权限，向许可证制度开刀。借鉴美国经验，建立由各种独立出来的委员组成行政委员会，使独立委员会成为规制主体，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会组织。我国可考虑在国家经贸委、国家工商局、国内贸易部及社会中介组织的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。其次要政企分离。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下，只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，提高政府规制的效率。20世纪90年代以来，政企不分的框架有了较大改变。但国际经验表明，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业规制者的政策制定、调控和作为这些产业中国有企业所有者代表享有所有权三种职能的分离。现行的政府部门既制定规制又执行和运用所定的政策，使政府作为所有者代表的作用不明确。成立独立的机构并实现企业的市场化运营已经成为垄断行业规制体制进一步改革的重要思路。
　　2.放松规制，培育产权多元化市场。放松经济性规制，是以向规制产业引进竞争机制为目的。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的“条条”与“块块”不同程度地分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局，为了消除垄断行业的非效率性，可以采取通过引入民间投资主体自由于进入竞争性环节，或是能够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制。
　　3.充分培育和发展民间协会、中介组织等社会团体组织。对政府和市场来说，中间组织是一种中介，既是市场和政府传递信息的途径，也是市场关系的维护者。由于行政化的力量无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没机会得到较快的发展和较大的生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微。中国香港注重社会监督的力量取得了较好的效果，比如公共交通是放开的，任何人都有权申请经营交通运输的牌照，但是，牌照的数量是有限的，想拿到牌照必须通过拍卖，牌照在公众监督下进行拍卖，老百姓有监督权。充分培育和发展中介组织，加强消费者的知情权，提高政府规制的社会监督能力，在垄断性行业建立专业消费者、民间团体组织的监督，这也是我们为促进和培育公平竞争市场需要解决的重要问题。
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