树立和落实科学发展观，保持教育的统筹、健康、协调发展，自然离不开科学的决策和有效的数据支持。自 20世纪80年代中后期以来，在世界范围内，作为汇集教育数据、监测教育发展和支持教育决策的教育指标逐渐成为教育研究的一个重要领域。包括经济合作与发展组织(OECD)、联合国教科文组织(uNESCO)、联合国开发计划署(uNDP)等国际组织普遍通过教育指标描述、比较全球教育与人力资源状况，一些发达国家也一度掀起了研究的热潮。当前，我围教育研究者或政策制定者，也越来越多的借助教育指标这种“语言”分析教育问题。但是，目前我们对什么是教育指标、为什么教育指标成为国际社会所关注的热点话题、我国教育指标理论研究与实践应用还存在哪些问题，以及这些问题对教育决策和教育研究造成了哪些影响等基本问题仍没有引起充分的重视。本文试图对以下几个基本问题进行分析。

        一什么是教育指标 (指标体系)

        在我国文献中出现的 “教育发展指标(指标体系)”与国际直接简称的“教育指标(指标体系)”(educationalindicators)并无明显区别。所以本文将与国际一致使用“教育指标(指标体系)”这一提法。从统计学意义上讲，指标通常被认为是描述和反映某种对象数量特征的基本概念和具体数值，所以，这样来看，国民党时期的几次教育统计可以说是我国系统建构教育指标的开端。从1982年开始，我国更是加大了教育统计的力度，当时建立了包括7类90项的教育统计凋查指标体系，90年代初也建立了包括4类77项的教育监测指标体系，与此同时，开始系统利用《中国教育年鉴》等逐年报告我国教育发展的基本信息。应该说，这些统计报表对教育研究和规划具有非常重要的基础性价值。但是，通过比较，也可以发现这些统计报表与OECD等国际组织发布的教育指标报告之问存在相当大差距。正如一些学者所指出的，我国的统计报告不仅缺少关于教育质量、教育产出等信息，而且也没有统一的理论分析模式，还存在着与教育政策不相关等基本缺陷。所以有学者认为我国的教育统计公报并不是“真正意义”的教育发展指标体系。

         然而，什么是严格意义上的教育发展指标体系呢 ?现有的研究并没有做出回答。我们认为，把教育统计年鉴和OECD的教育指标报告直接相比并不合适。因为从当前国际社会的研究来看，人们普遍认为教育统计年鉴里的信息并不都是教育指标，二者存在着不同的功能范式，因而不能用教育指标的功能去要求教育统计。教育统计是对教育系统基本状况的原始描述，产生的数据大多是原始数据(如果仍要称为指标，则可称为“原生性指标”)。而教育指标本身具有很强的目的性，它关注的是教育系统的关键特征，特别要求能够进行某种目的的比较，以及与教育政策相关等等。因而在结构上，教育统计一般表现为单个变量，而教育指标则是对单个变量的组合测量。当然，本质上它们都涉及统计方法，而且都是描述和反映教育系统数量化特征的概念和数值。

          把指标较为狭义的理解为单个变量组合的结果的观点目前在国际上取得了共识。比如胡森主编的《国际教育研究百科全书》指出了教育指标应满足的条件，其中第一个条件就是 “教育指标应至少是两个变量的合成，并排除总体大小对所计算数值的潜在影响。美国专家伯斯汀.奥克斯(B.L.Oakes)在《教育研究百科全书》中也认为，并不是所有的教育统计量都满足教育指标的条件，“指标应该满足一定的实质和技术的标准，这些标准能够定义指标所应提供的信息和测量的数值”。OECD与UNESCO等国际组织也有类似的结论。从实践来看，正是不满足于对教育做简单的“变量”统计，OECD才开展了“国际教育指标项目(INES)”，把许多精力投入到“教育组合指标”的研究中。所以，从狭义角度出发，可以形象地说，教育指标是在教育统计基础之上二的一种“加工”，这种“加工”的目的是更好的实现教育指标信息与政策的相关性，更具可比性，信息的指示功能更强等等。

         由于系统的复杂性和多样性，由变量组成的指标所传达的信息仍然是有限的，因此通常需要设计更为综合化的指标体系，进而更完整的表现教育系统的数量化特征。相反，当需要更简单、更直观的数据时，则可以通过某种运算形成单个的 “指数”来完成。如有学者提出的“教育均衡发展指数”等。

         二为什么教育指标成为国际上教育研究的热点

         为什么在世界范同内，狭义的教育指标成为教育研究的热点 ?我们认为，出现这种情况并不是偶然的，它既根源于教育系统本身的复杂性，也与当今时代教育的伞球化、信息化以及教育发展的伞民性、公共性等有关。

         按照系统论的观点，根据系统规模和复杂程度，可分为小型系统、中型系统、大型系统和巨型系统。教育系统是一个复杂的巨型社会系统。这种复杂 l生表现在：第一，这个系统不仅规模庞大，包含着若干子系统，而且各子系统间存在纵横交错、性质各异的关系，结构复杂，功能多样。此外，教育系统也不是封闭的，它与经济、政治等系统相互耦合并时刻进行着资源交换。第二，世界全球化趋势扩展了教育系统这种复杂性。在全球化条件下，一个国家的教育系统无不打上他国教育系统的烙印。特别是在WTO框架下，不少国家承诺开放本国教育市场，这更强化了各国教育系统之间相互影响、相互渗透和复杂变化的趋势。第三，信息网络技术的覆盖范围和传输速度在几何级数式的飞速发展，这种社会信息化进程加剧了教育系统之间的关联程度和关联速度，这更增加了教育系统的复杂性。第四，现代教育的公共性和全民性日益增强，使教育关系到每个人的发展和命运，在这种状况下，教育决策必须广泛考虑社会公众的价值诉求，教育的“公共责任”凸现出来。

          教育系统日益复杂化对教育决策产生了两个重要后果。第一，它空前提高了教育决策的难度。教育系统日益产生出无穷的信息，但按照西蒙 “有限理性”和“满意决策”的原则，决策者不可能完全穷尽所有信息使决策最优。那么，他该如何去解决信息的无限增长与自身有限的处理信息能力之间的矛盾?第二，它空前增强了教育决策的风险性。现代社会，一项教育决策影响范围越来越广，不仅可能对全体国民造成影响，而且也可能使这些影响在短时期内迅速放大到社会其他子系统、其他地区甚至其他国家。因此，一个复杂的现代教育巨系统使得教育决策的后果和风险性空前巨大，它不允许教育决策出现重大失误。

         如何在有限条件下达到满意决策并避免决策重大失误呢 ?长期以来，社会科学和行为科学家们在努力寻求一种既能对社会系统进行结构化认识，简化和梳理繁杂的社会信息，又能对系统的演化和运行过程实时监测的工具。到20世纪60年代末，一场旨在实现这一日标的“社会指标运动”开始在美国兴起并在联合国的支持下迅速波及到世界各国。教育指标最初就是作为社会指标的一部分而出现的。到了80年代末90年代初，教育指标在国际组织的重视下得到了大力发展。国际社会的这些行动，不仅为世界各国教育指标构建、解释提供了方法论框架，促使各国普遍重视建立和改进教育指标，而且其发布的指标报告也为各国教育战略或政策制定提供了重要依据。

         三我国关于教育指标的理论研究和应用状况如何

对于这个问题，我们的初步判断是：整体上仍处于起步阶段。理论上的工作仍停留在翻译、简介和比较国际教育指标体系的水平上，而应用于教育政策分析和教育研究方面更待扩展和深入。具体来说，存在着以下三方面的问题：

         第一，理论研究上仍然局限在零星的翻译、评述国外教育指标报告，以及比较国别教育指标体系上，而对如何形成教育指标的一些基本理论问题缺乏研究，甚至不少基本概念也不清晰。比如，围绕教育指标有哪些基本理论问题 ?指标用的是什么性质的认识方法?这种方法是否适合教育系统?其意义和边界如何?当前国际上对教育指标进行理论研究的最新进展如何?所提供的教育指标信息的特色是什么?等等基本问题都急需研究并加以回答。

        有人可能认为，有关测量或统计的指标理论已经为我们提供了足够的方法，我们无需专门研究教育指标的理论问题了。应该承认，教育指标不可避免的会涉及到统计或测量方法，例如，一个指标首先必须考虑效度和信度问题，构建指标时需要考虑变量选择、权重设计和组合规则，应用到因素分析、聚类分析等，这些都是统计的基本技术。但是，任何指标的设计都不是统计技术完全能解决的，教育指标最复杂的问题不是有效数据的计算，而是概念的分类。 OECD的专家进而认为，与经济、环境领域的指标相比，教育指标进展缓慢的原因并不是源于统计技术不成熟，而恰恰在于如何对教育系统及教育活动进行量化认识不够。因此，要开展教育指标的研究，完全寄希望于统计技术是不够的。

         第二，在应用上，虽然从 2003年开始教育部利用“国家义务教育监测项目”对全国60个县360所学校的义务教育进行年度专题监测，2006年教育部在上海又设立了“教育部基础教育监测中心”。但目前对教育系统进行大范围的监测特别是对重大教育政策的监测仍然很薄弱，而对如何利用这些大型的教育监测项目去有意识的研究教育指标的理论问题，更显不足。缺乏这些动态的监测的影响是多方面的，一个严重的后果就是使教育发展可能出现大起大落、大上大下的局面。在这方面，我们不能说没有深刻的教训。

        在世界上，不少国际组织、国家或地区逐渐把教育指标应用于监测政策执行和评估政策效果等方面。例如，为保证 “全民教育目标”的实现，UNESCO确定了15个核心指标进行年度监测。美国为了监洲((2000年教育战略))的六大目标(后修改为八项)的达成情况，教育部成立了“教育指标专门研究小组”并制定了适用于国家层次的27个指标和州层次的34个指标。在职业教育领域，由于职业教育比普通教育更需要与职业和社会的变化保持一致，因此，包括欧洲培训基金会(ETF)、德国职业教育研究所、澳大利亚国家职业教育研究中心(NCVER)等机构都普遍重视“职业教育与培训(VET)”的指标研究工作。例如ETF设计了多项“关键指标”来监测职业教育和劳动力市场的变迁状况。”澳大利亚国家职业教育研究中心则与其国家培训署(ANTA)合作，每年发布关于职业教育与劳动力市场变化的指标研究报告，各项指标还列出红灯、黄灯、绿灯的警示标志，从而有效的支持了教育决策。当前，我国正大力发展职业教育，长期跟踪监测职业教育发展规模、专业结构、劳动力市场等变化状况就显得更加必要。在这方面发达国家的做法是值得借鉴的。

        第三，缺乏对教育指标研究方法的探索。在教育系统内，各种各样的指标不计其数。但是，由于没有完善的方法，简单、随意设计教育指标的情形不乏存在，所形成的指标的有效性、科学性很值得怀疑，有的甚至毫无用处。

     这里我们借助自己研制学校信息化指标体系的过程，谈谈方法的重要性。可以说，学校信息化指标体系在目内外也不计其数，但是，不同学者彼此争论不休，争论的原因并不是对学校信息化内部结构划分的分歧。可以说，借助信息化的六大要素，建构出学校信息化指标体系的基本框架并不困难。争论的原因在于人们缺少理解不同指标体系差异的方法。为此，我们提出，建构一个学校信息化指标体系必须首先注意两个简单的方法问题：第一，指标体系是给谁看的 ?服务对象不同，看问题的角度不同，指标体系的详略就不同，表述方式也会有所差异。例如政府、学校管理者、社会或其他研究者对学校信息化指标体系就有不同的期望，因此制定时首先就应考虑到目标人群需求的差异。第二，指标体系本身是干什么用的?指标体系通常存在四种功能：描述系统状态、描述系统的发展、描述系统与目标的差距、将系统分类。每一种功能将造成指标体系之间存在很大差异。因此，从这个角度去看，我们认为存在多个学校信息化发展指标体系是很正常的，关键在于这个指标体系本身的服务对象和服务功能是否明确。理解了这些方法论，我们就能理解指标体系的多样化状况，从而避免一些无谓的争论。

        四如何推动我国教育指标理论研究与实际应用

        推动教育指标的理论研究与实际应用是我国当前教育决策面临的紧迫课题。在教育部《 2020年教育发展纲要》综合调研组所提出的需要重点研究的18个系列专题中，其中就提出了“研究教育发展指标理论”的要求。但是，如何推动?我们认为需要在以下方面努力：

        (一)确立教育指标在教育理论与教育实践中的地位

        长期以来，教育理论与实践之间相互抱怨、相互指责的情形较为严重。多年来，在探索哪些因素起中介作用促进教育理论与实践的有机结合的过程中形成了一个重要共识，即对 “教育政策”的重视。安文铸认为，长期以来教育政策这个具有桥梁作用的中间环节没有解决好，是教育管理理论没能满意地指导实践的一个重要原因，同顾明远等认为，教育政策学在我国几乎处于空白状态这一学科建设的薄弱环节，可能是教育科学体系内部导致教育理论与实践联系不够紧密的重要原因。应该承认，确立教育政策的中间环节地位的确有利于教育理论与实践之间的沟通。但是，很多时候教育政策因其指导性或宏观性也表现出泛化、模糊的特点。我们设想，在沟通教育政策与教育实践之间是否还可以加入教育指标，让教育指标成为其中问环节之一?因为教育指标本身是概念和数值的统一体，可以将政策含义具体化，因而可使教育政策更具可操作性。这样，教育指标就可以进一步成为联系教育政策和教育实践的中介，由此形成从教育理论到教育实践的连续统，它们彼此上下联系，前后承启，从而更好地促进理论和实践的统一。

        需要指出的是，教育理论、教育政策、教育指标与教育实践四者从基本概念到表现形式都是多种多样的。比如，赫斯特认为教育理论是 (或应该是)“实践性的理论”，这样的教育理论则完全可以直接去指导实践而无需教育政策或教育指标，还有一些复杂的情况，比如当教育实践是创作教育理论的实践时，当教育政策针对教育实践来说本身就具有较强的操作性，或者教育政策本身就包含了教育指标，或者教育理论也需要直接利用教育指标来进行操作化定义时四者线性的关系也被打破了。这些复杂情况告诉我们，从教育理论到教育实践四者并不是简单的直线性关系，而是呈现出一种各自既相互独立、又互相联系、互相叠合的连续的、循环的光谱，但是教育指标在其中的承启地位似乎是可以成立的。确立教育指标的中介地位，对于缓解教育理论与实践之间的紧张关系，提升教育指标的理论价值有着重要的意义。

        (二)对教育指标的基本问题开展理论研究

        这里既要对教育指标的基本概念、发展的历史进程和学科知识基础展开研究，也要为构建和应用教育指标的方法论问题进行探讨。这一点上，有两点值得重视。一是研究时要从指标理论、社会指标理论中吸取营养。教育系统是社会系统的一部分，教育指标最初就是作为社会指标的一部分出现的。社会指标最早由美国学者雷蒙德 .鲍尔(RaymondBauer)在1966年发表的《社会指标》一书中提出，随即在美国和世界范围内掀起了一场“社会指标运动”。在我国，社会指标在80年代末90年代得到了大力发展。可以说，“社会指标运动”在国际国内都积累了大量的理论研究成果，虽然这些成果不能代替我们对教育系统内的特殊结构和概念的分析，但对我们构建、分析、评价教育指标可以提供大量的方法论知识。二是研究时要关注国际组织的相关理论研究。UNESCO和OECD在发布年度教育指标信息的同时，也开展了大量理论研究。例如早在1982年，UNESCO专家詹姆斯.约翰斯通(J.N.Johnstone)结合数十年经验，撰写了专著《教育系统指标体系》形成了教育指标理论研究的基本框架。OECD于1987年重新开始教育指标研究，1992年编辑的《0ECD国际教育指标：一个分析框架》和1994年编辑的《开展教育计量：开发和应用教育指标》两本论文集是教育指标理论研究的经典文献。美国兰德公司、国际教育规划研究所等机构也积累了丰富的理论文献。关于职业教育指标的理论研究国际上更为丰富。总之，教育指标的研究应该高度重视国外的理论成果，特别要重视他们教育指标背后的理论问题和方法问题，而不是仅仅注重译介其指标报告。

        (三)鼓励建立大型的教育监测系统，对教育进行长期的跟踪监测

        北京师范大学在讨论 985二期工程及“十一五”教育学科发展规划时，许多专家不约而同的强调建立教育监测信息系统的重要性。OECD专家考察中国高等教育后的一个重要建议也是建立“教育管理信息系统”。我们相信，建立有效的教育监测系统是一个大趋势。今后，政府应鼓励建立大型教育监测系统特别是针对重大教育战略的监测系统。

        必须承认，建立大型的教育监测系统需要一定的财力支持。在发达国家，每个教育监测系统都伴随着大量的资金投入。但是，随着信息技术的发展，不仅提供了技术支持，也将监测成本大量降低。例如，人工智能技术可以将半结构化甚至非结构化的问题用计算机描述出来，网格技术可以把整个互联网整合成一台巨大的超级计算机分布式处理海量数据，下一代互联网技术 (NGI)数据传输速率比现在提高100～1000倍，数据挖掘技术更可以从大量的数据中抽取出潜在的、不为人知的有用信息，这些技术对教育监测工作技术条件的创设，对发现教育系统运行的异常模式，对监测成本的降低都具有重要意义。因此，建立大型的教育监测系统并不是一件遥不可及的事。当然，建立教育监测系统的一项前提工作就是构建教育指标，因此，从实践角度看，系统开展教育指标的理论或方法研究已迫在眉睫。

        (四)增强教育研究中使用教育指标的自觉性，不断提高教育指标的应用水平

        除为教育决策提供信息支持外，教育研究也普遍使用教育指标。有学者鉴于教育的人文性和价值性，从而提出排斥使用教育指标的主张。我们认为，教育研究不应该排斥教育指标，因为教育系统的人文性和价值性并不能排斥教育系统的数量化特征，而且指标描述教育系统的状况时并不排除质的分析，因为指标本身就是概念和数值的统一。当然，同时必须注意，教育指标本身具有相当的复杂性和局限性，因此并不是万能的工具。 “社会指标运动”一度陷入低谷，OECD早期教育指标项目的失败，就在于研究者和决策者对指标功能的过分期望。事实上，任何号称精确的数据都是估计值，或者只是观察到的事实而非事实本身，因此产生的信息必然具有一定误差。而且从功能上看，指标所提供的信息仅仅具有系统诊断功能，并不提供决策判断和政策方案。教育指标数据的性质就如同在医学中的血压、脉搏和体温值，它们本身不是对健康状况的判断，更不是药方，而且许多统计技术本身也存在着“陷阱”。所以，一方而要在教育研究中加强教育指标应用的自觉性，另一方而，也要充分认识到教育指标功能的局限性，不断提高应用水平。