[摘要]本文分析了教育机会均等概念的基本含义，通过对实现教育机会均等的不同方式的比较，强调“积极差别待遇”的教育机会均等在发展处境不利地区教育中的积极作用。分析了发达国家和地区在积极差别待遇政策的基础上所进行的有益实践，提出了在我国少数民族贫困地区基础教育发展过程中建立“教育优先区”的基本构想。

    [关键词]积极差别待遇 贫困地区 教育机会均等 教育优先区

    我国西部与东部的差距不仅表现在经济和生态环境方面，也表现在社会、文化、教育等各个方面。15％未普及义务教育的人口覆盖地区，大部分都集中在西部地区，尤其是西部的少数民族贫困地区。如何在尽可能短的时间内，加速西部的发展，使其缩小与东部的差距，是政府和公众都十分关心的问题。在持续一段时间的讨论中，大家的共识是西部开发必须教育先行，人力资源的开发是西部开发的前提和动力。问题的关键是如何发展西部的教育，如何才能使大面积处于贫困地区和少数民族地区的西部教育迅速得到发展，并回馈西部社会和经济的发展。如果按常规发展的思路，或政府目前的扶持力度以及东部的支持，还不足以使西部的教育摆脱处境不利的恶性循环状况，东西部的差距不仅不能缩小，还将不断地拉大。因此，西部教育的发展，必须寻求一条超常规的发展途径。20世纪60年代英国对教育处境不利地区和人群进行的“教育优先区”的政策，70年代美国对少数民族实行的“补偿教育”的理论和实践，对于我国西部开发中的教育发展问题具有一定的启发意义。

    一、教育机会均等与“积极差别待遇”

    教育机会均等是现代民主社会积极追求的公平正义的理想目标，也是学术界长期以来不断探讨的问题，有关教育机会均等的概念也随着社会和时代的变化而有不同的含义。半个世纪以来，学者们对教育机会均等概念的探讨，大都受到美国学者科尔曼(Coleman)的影响。1964年开始，科尔曼领导一组研究人员对美国境内各种族和各群体间教育机会不均等的问题，进行了为期两年的研究，提出了著名的《科尔曼报告》。科尔曼指出，在大多数美国公众的看法中，教育机会均等的概念包含了四个基本的要素：1.要为所有的儿童提供一定水准的免费教育，这一水准的教育足以使受教育者获得基本的劳动能力；2.无论儿童的出生背景如何，都要提供他们共同的课程；3.在人口密度低的地区，通过人为地规划，使不同背景出生的儿童能有进入相同学校受教育的机会；4.由于学校的资源是由地方税收支持的，因此，对同一地区的学校应提供均等的经济支持。联合国教科文组织在20世纪60年代也提出教育机会均等的主张，包括四个方面的内容：1.使小学教育成为免费的或强迫的教育，使所有人都能接受各式各样的中等教育，使所有人都能依据个人能力接受更高一级的教育，确定所有人都能依据法律所规定的义务进入学校学习；2.确定同一等级的公立教育机构的教育标准都是相同的，而且有关提供的教育品质的条件也要相同点立法鼓励那些未曾接受过小学教育或未曾完成小学教育课程的人，在他们现有的能力基础上继续他们的教育；4.对于教学专业的训练不应有任何差别待遇。关于教育机会均等问题的讨论涉及了社会学、哲学和教育学等不同的角度，学者们对教育机会均等问题的关注也从教育起点均等逐渐转向对过程和结果均等的关注。

    教育机会均等是社会公平最重要的指标。公平问题不能不涉及到“程序公平”和“分配公平”这两个基本原则。程序公平是指社会成员或团体在既定规则之下使用社会所提供的资源或服务，每个成员或团体均受该规则的约束，没有特例。程序公平强调规则建立的合理性和规则使用的统一性，至于在规则之下不同成员最后所获得效益的多少则不予考虑。从这一角度出发，则意味着对教育资源投入的分配规则制定得越公平合理，就越符合社会正义和社会公平的理想。但这只是教育机会均等指标的一个方面，因为教育机会是否均等，不能只考虑教育的投入因素，还需要考虑效果因素。分配公平比程序公平复杂得多，从投资的角度来看，分配公平包括两个方面，即水平公平和垂直公平。前者指对具有相同条件者给予相同待遇；后者指对不同条件者给予不同待遇。我们所说的每位国民均接受一定年限的、课程标准相同的基本教育，或每位同龄学生均享受同样额度的教育经费，则是指水平公平。垂直公平是指对不同条件者给予不同的待遇。当教育资源的分配能够考虑到教育发展水平不同的地区，考虑到受教育对象的特殊条件而给予不同量的投入，就是垂直公平，它更多地考虑到了教育结果的公平。

    人们在关注教育资源分配政策时，总是希望这种政策能够均衡不同地区的教育水平，缩小学校之间资源、设备、师资等方面的差距，这是从水平公平的角度来实施教育机会均等的政策。但是，水平公平原则重点是考虑教育资源的投入问题，并没有考虑到教育过程及效果的公平问题。在通常情况下，水平公平与教育过程和教育效果的公平是冲突的。若从教育效果的角度来衡量教育机会均等的公平问题，可以将其划分为四种类型：第一种是极端的人道主义方式，这种方式是不惜成本的教育资源投入，其目的是使不同条件的学生在教育成就上达到一定的水平，或使不同民族学生间的平均学习成就趋于相同。这也是科尔曼所认为的理想化的教育机会均等。第二种是弱化的人道主义方式，即采取积极的差别待遇，对教育条件、文化背景处境不利的地区和学生投入更多的教育资源，使其与其他学生的教育成就尽量接近，缩小差距。第三种是功绩主义的方式，教育效果反映了每位学生的能力和努力程度，学生的学业成绩不可能是整齐划一的，但是提供给学生的资源却是相同的。这种观点强调教育资源投入均等。第四种是功利主义的方式，即教育资源的投入要追求其投入效益的最大化，资源的投入是根据学生所能获得的效益即学业成绩的高低来确定的，获效益最大者投入也最多，相反，效益低下者获得的资源也少，资源的投入是靠效益驱动的。

    以上四种关于教育机会均等中公平问题的理解方式，明显地影响着人们在资源分配中的政策倾向和实际的操作。极端的人道主义和功利主义是两个极端，在理论上和实践中都受到了较多的批评。极端的人道主义过于理想化，因为就现阶段来看，社会的资源是有限的，不考虑成本的资源投入也会造成对其他人的不公平。而功利主义的方式过分强调效益优先的原则，使教育投入完全按市场化的运作方式进行，其结果会拉大教育发展水平不同地区资源分配的差距，使处境原本不利的贫困地区和少数民族地区陷入更加不利的恶性循环之中。这种观点对教育效益的理解也失之偏颇，只考虑发达地区和贫困地区之间的比较效益，而忽略了贫困地区垂直的相对效益，也忽略了贫困地区和发达地区累计起来的起点差异。功绩主义策略对那些由于处境不利，处在落后起跑线上的群体是不公平的，但对于起点就有优势的群体似乎是公平的。从社会整体的公平正义理想来看，这种策略不能作为教育资源投入的主导性政策。弱势的人道主义是对不同背景和不同条件的地区或个人给予不同的待遇，使社会上处境不利的群体或个人通过这种补偿性的投入，教育成就达到参与社会竞争的基本需要。通过提高处境不利群体的教育成就，使他们与社会中高教育成就的地区或群体之间的差距在一个合理的、可接受的范围内，这也是社会稳定发展的基本条件。一些国家和地区在教育发展过程中所实施的“教育优先区”政策和“补偿教育”方案，都是基于这样的理念即“积极差别待遇”的公平原则。

    世界上许多发达国家和地区，在基础教育发展过程中，以社会公平正义的理想为目标，积极尝试不同的教育资源分配模式，试图缩小处境不利群体与发达群体之间教育成就的差异，“积极差别待遇”的实质公平原则是教育资源分配的理论基础。

    英国自1944年教育法案施行以来，虽然明确提出了均等教育机会的目标，但是一直到20世纪60年代，教育机会的不均等仍然是一个十分严重的社会问题，虽然英国国民在接受教育的年限上普遍有所提高，但是社会阶层不同、地区之间的差别所造成的学业成就的差异，尤其是贫困家庭子女普遍低教育成就的现象依然存在。而且处境优越和处境不利地区的学校在教育成就方面的鸿沟还在不断加大中，已成为一个严重的社会问题。英国中央教育咨询委员会(Central Advisory Council for Education)1967年发表了“普劳顿报告书”(The Plowden Report)，该报告指出，“处于最低劣的贫穷与不利状态的环境中，直接而明显地影响学校和学生的学业成就。教育机会均等理念的实现，广大劳工阶层子女的未来已迫使我们不得不思考教育改革的方案。”报告的主要内容除了建议家长关心及参与子女的教育、减少班级人数、改进师资培养及待遇、扩充幼儿教育、改善社会服务等方面以外，最引人注目的是提出了一个全国性的教育补偿计划即“教育优先区”的设想。通过国家干预，打破因社会经济障碍而陷于贫困的儿童无法摆脱困境的恶性循环，应该对于那些处于教育优先区的贫困与处境不利儿童给予额外的教育资源。这一计划试图超越教育机会均等的形式公平，以进一步补偿的方式实现“积极差别待遇”的实质公平。自“劳普顿报告”引进“积极差别待遇”的概念之后，在英国社会，教育机会均等的内涵已由入学机会及接受共同教育经验机会均等，扩展为使处在社会经济不利地位的学生有得到补偿文化经验和教育资源不足的机会。

    英国的教育优先区规划是基于福利国家的理想，根据“积极差别待遇”的理念，为文化不利地区的学生提供积极性的补助使其能充分发展潜能，与其他地区的学生公平竞争，以求教育机会的均等，实现社会正义的理想。“劳普顿报告”还提出了进入教育优先区的具体指标，包括父母的职业；接受政府经济补贴的情况；居住的拥挤状况；住宅中欠缺生活基本设施的情况；学生逃学、缺课的情况；学习障碍学生所占的比率；移民儿童的比率；教师流动率；学生辕学率。以上这些教育优先区的指标是用来界定处于不利环境的学校或地区，使其成为政府补助的对象。教育优先区计划是政府的教育政策，因此，政府也制定出一套能够为大多数人接受的指标，根据这些指标，找出需要特殊援助的学校。符合这些指标的学校被指定为教育优先区学校，政府加大对这些学校的投入，使其校舍、教学设施、图书资料、师资的水平等方面尽快达到全国的平均水平。就教育优先区产生的作用而言，教育优先区政策是教育机会均等理想目标的积极实践。

    自20世纪60年代以来，美国社会由于受到社会、文化t政治以及学术背景多元化因素的影响，教育上更加强调教育机会的实质平等，尤其强调不同族裔、不同文化群体平等发展的权利。各级政府开始为少数民族和贫困家庭的儿童，制定大规模的教育服务方案，以补偿这些儿童在智能与社会发展方面的不足。人们开始注意到文化背景对于个人的能力与学业成绩的影响，并且认识到处于不利地位的儿童，即使进入学校的机会与别人相同，但由于其智力的发展受到文化不利环境的影响，往往会比一般的儿童发展迟缓。因此只是注意入学机会等一些形式上的机会均等，实际上对这些儿童并不公平，为了补救教育上的不利状况而实施补偿教育。美国补偿教育方案的目的在于改变城市与乡村教育处境不利儿童、少数民族儿童在智能与社会发展方面的迟滞现象。从补偿教育的实施过程与成效来看，是美国社会促进教育机会均等的最佳范例。

    美国联邦政府对符合补偿教育的学校与个人的资格也进行了十分严格的规定，补偿教育的财政支出应基于以下一些理由。1.防止进一步孤立这些贫困的处境不利者，尤其是少数族裔，防止他们被孤立于主流社会之外，应通过补偿教育方案，打破贫穷、孤立与疏离的恶性循环；2.作为道德上的考虑，有必要重新理解公平与正义的概念，对那些处于不利社会地位的人给予较多的教育资源，以补救其不平等的处境；3.美国社会早期对待少数民族是不公正的，社会不仅对早期的不公正行为要有所认知，并有责任对他们给予补偿。美国补偿教育方案的实施已经三十多年了，实践证明，这是一项有效的教育发展政策。三十多年来，从直接的利益来看，贫困人口和少数民族是最大的受益者，多元文化教育已经从争取入学机会均等，发展到现在的包括课程、教学方法、评价方法、学校文化等方面的全面教育改革。从长远的利益来看，国家是最大的受益者，处境不利群体的缩小，发展差距的弥合，为国家的稳定和发展注入了强劲的动力。

    二、“积极差别待遇”对西部教育发展的启示

    在我国关于西部开发问题的各种讨论中，教育所处的地位和作用，学者们已形成了基本的共识，即教育的优先发展战略是西部开发的重中之重。因为教育发展涉及到人力资源的开发、生态环境的保护、人口控制、投资效益、可持续发展等一系列的问题。大家也正在探讨一个具体的、具有可操作性的，能够遏制西部贫困地区教育恶性循环的状况，并迅速得到发展的途径。任何国家和地区，在发展过程中，出现地区之间、社会阶层之间、民族之间的经济、文化和教育发展的不平衡，是普遍现象。我们所面临的在教育上处境不利地区和群体，与发达国家和地区曾经面临的问题有相似之处。发达国家和地区在教育发展过程中，采取积极的措施，缩小不同地区、不同群体之间教育发展水平差距的理论和实践，对我们有借鉴意义。教育理论界对此进行认真的研究是十分必要的，有助于我们从理论的层面研究探索贫困地区教育发展的战略问题，而不仅仅使研究始终停留在一般的号召和简单的对经费的诉求上。东西部之间发展的差距可以用许多经济的指标来衡量，比如经济增长的速度、国民生产总值、乡镇企业发展水平、人均收入水平、固定资产投资增长水平等等。东西部教育发展的差距，也可以用许多指标来衡量，比如生均教育经费、人均受教育程度、师资水平、升学率和辍学率、学校的硬件条件等等。我们可以列出详细的数据进行比较，如果我们把目光集中在西部特贫困的少数民族地区，这种差距将大得惊人。比如全国少数民族人口占总人口的比重不到11％，而少数民族贫困人口达3200万，占全国贫困人口的40％;全国共有592个贫困县，其中少数民族地区有257个县，占总数的44％。因此我们可以设想，在这些极端贫困和教育上处境不利的地区建立“教育优先区”，超越形式公平的藩篱，采取跨越式的发展策略，尽快缩小与发达地区的差距。

    《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）中，科学地分析了我国基础教育发展现状，提出了“十五”期间“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的基础教育改革发展原则，确定了不同地区基础教育发展的任务。要求占全国人口15％左右、未实现“两基”的贫困地区要打好“两基”攻坚战，普及初等义务教育，积极推进九年义务教育和扫除青壮年文盲，适度发展高中阶段教育，积极发展学前一年教育。《决定》中提出的原则和任务事实上也体现了“积极差别待遇”和实质公平的理念，政府在“十五”期间对贫困地区的基础教育发展将会给予更多的关注和投入。问题的关键是要全面认识占全国人口15％左右、未实现“两基”的贫困地区，充分认识在这一地区实现两基的艰巨性以及“攻坚战”的含义。这些绝大部分在中国西部的贫困地区和少数民族地区，占国土面积近1/4,是恶劣生态条件下的极度贫困地区，民族众多，人口居住分散，生活方式、价值观念多元，语言差异大，公众的教育需求普遍较低。我们不能简单地看这15个百分点，每降低一个百分点需要付出的努力将是其他发达地区的数倍。常规的发展思路是不可能实现“十五”发展目标的，“教育优先区”的建立，有利于这一地区各类教育整体规划，将会使这一地区实现“两基”的任务更具有明确的、可操作的目标。

    国家对西部贫困地区和少数民族地区教育的发展长期以来也采取了“积极差别待遇”，比如实施多年的“义务教育工程”、“对口扶贫支教工程”、“希望工程”、“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”、“春蕾计划”、“世界银行贷款项目”和其他专项基金以及国际组织的援助项目等等，西部的贫困地区和少数民族地区是最大的受益者。但是，这些项目或援助并不能从根本上改变西部贫困地区教育处境不利的状况。究其原因主要表现在三个方面，一是政府作为投资主体的地位不明确，总体投入力度不足，对西部大面积的教育处境不利状况来讲，还只是杯水车薪。有些专项投入要求当地政府按比例给予配套投入，这对本来就窘迫的地方财政来讲，并没有起到雪中送炭的作用。国家应该在西部开发基础建设项目投入经费中明确划出比例，作为基础教育发展的专项投入。二是投资效益不高，投资分散且缺乏规划和目的性，不能保证持续的有目的的投入。每一项投入更多的是满足投资者的愿意，而不是受益者的真实需要。比如，某项投资的目的是在某个贫困村建一座新校舍，这个村学校的校舍虽然旧但还可以使用，也许他们最需要的是培训教师或增加教学仪器，但是为了满足投资者的愿意，旧校舍也只好扒掉重建。三是政府对受益地区和学校没有一套评价指标，大家各自为政，一窝蜂地争项目，干扰了政府的规划和宏观管理，导致受益不公或资源浪费。建立教育优先区也许可以解决这些问题。首先，教育优先区计划的实施是政府的行为，政府是投资的主体，同时政府将区域内教育发展规划和项目向社会公布，有计划、有目的地吸纳社会各方面的投入经费，这样可以保证有足够和持续的经费投入。其次，教育优先区有严密的规划、严格的指标，比如贫困状况、生态环境、民族构成、公众的教育需求、居住的分散程度、人口的受教育程度、教育设施、师资水平等等。什么样的学校和社区进入教育优先区都要经过专家的严格评估，通过评估确定每所学校发展的规划和需要投入的项目。通过教育优先区的操作程序合理地分配教育资源，这样可以大大提高资源的使用效益。

    除了“教育优先区”的统一规划和投资保障外，在教育优先区内，政府还要给予政策上的扶持。在“教育优先区”内积极推进税费改革，把税费改革与促进义务教育的健康发展结合起来，确保教育经费逐年增长和教师工资按时发放；调整教育优先区的教育结构，积极推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”的改革。通过教育结构的调整，使公众对教育单一的升学需求向多元化需求发展；国家首先在教育优先区中实行免费提供教科书制度；适度提高“教育优先区”内教师的工资待遇，建立国家基金，资助发达地区的优秀教师到“教育优先区”任教；政府在发达地区建立教育设备和资源的捐助调配中心，统筹调配社会各界捐赠的教育设备和资源；政府协调来自各方面的资助或捐助，并按教育优先区的标准统一安排资助项目。

    如何建立适合我国贫困地区、少数民族地区实际的“教育优先区”，如何制定“教育优先区”的政策和标准，是一个值得继续认真研究的问题。但是，从国外和发达地区教育发展的经验来看，国家是“教育优先区”建设的主体，国家既是“教育优先区”资源投入的主体，也是“教育优先区”管理、指导和评估的主体。