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| 美国特许学校与中国公校转制的比较分析 | |||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-11-10  |
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关键词：特许学校；公校转制；公平 20世纪80年代以来的“学校重建”运动在世界范围内展开，不仅发生在美英等西方国家，而且也发生在亚太地区的澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚及香港地区。80-90年代，世界各地出现了诸多不同类型的学校管理改革，校本管理、协作管理和信息化管理及教育私有化等成为不可抗拒的主流。本文拟对美国的特许学校和我国的公校转制作一比较分析。 一、美国特许学校创立和我国公立学校转制的背景 20世纪80年代以来提高教育质量、改革公立学校效率低下等问题成为美国教育改革的主旋律。1983年颁布的《国家处在危机中：教育改革势在必行》报告开启了美国对基础教育的大规模改革。该报告强调课程方面的改进与反思，掀起了以抓基础学科为重点的“回归基础”运动。1986年后掀起的第二次改革浪潮则以“重建运动”为切入点，通过制定各种标准来改进课程与教学。在整个基础教育改革中，“学校选择”是一项重要的措施，它试图通过加强公立学校间的竞争来提高公立学校的质量。当时的布什（以下简称老布什）政府的“教育凭证计划”以及克林顿政府的“特许学校计划”都是影响广泛的举措。其中，“特许学校”也是择校运动中发展最快的一个项目。 进入九十年代以后，社会对学生不理想的学表现有了新的看法，认为它是“文化偏见”造成的结果，因而人们将着眼点放在了对少数民族、黑人学生、低收入家庭学生等弱势群体，关注教育中的文化倾向开始彰显。同时，公立学校教育质量不高也引起了其它一些问题，如校园暴力、吸毒、犯罪率增加等。于是1991年美国的明尼苏达州、1992年加利福尼亚州相继通过了特许学校法。1995年有19个州制定了特许学校法，2003年则上升到40个州。美国的特许学校网将特许学校定义为“它是一种享有传统公立学校所没有的一些特权、非教会性质的、自治性的、选择性公立学校，特许状作为一种行为合同，包含了学校的使命、设立程序、办学目标、服务的学生对象，评价方式，以及办学成效的评价标准。”乔泊·沃克·布什（以下简称小布什）上台以后，本着“消除差距，促进平等”的目标，制定了新一轮的教育政策，于2002年签署了《不让一个孩子掉队法》(NCBL)，主要强调了三方面的内容：州政府负起更多的绩效责任；给家长、学生更多的选择；州、学区和学校拥有更多的灵活性。这三个核心内容也是“特许学校”实施的重要方面。此外，小布什在保留克林顿政府对于“特许学校”的若干措施的基础上，还把“特许”的授权范围扩展到了州和学区。时至今日，美国约有41个州和哥伦比亚特区、波多黎各通过了特许学校法，全美约有3500所特许学校，超过100万学生就读。 我国的公立学校转制则是出于公办学校单一化、教育经费不足，无法满足扩大初中、高中和改善薄弱学校的需求而产生的。20世纪80年代我国实行改革开放，恢复并重建在文革10年中遭受破坏的教育体制。进入90年代，我国的教育在规模、数量上得到了迅速发展，由于向市场经济转型的社会变迁，教育的外部环境急剧变化，市场化的浪潮波及教育领域，催生了“教育产业化”的思潮，并对大一统的公办学校教育产生了极大的影响，出于以下主要原圃公校转制应运而生：(1)为了多渠道筹集经费，缓解政府经费的紧张压力；(2)顺应教育多元化的潮流，引导教育价值多元化，同时，教育消费、教育服务、教育权益、教育市场、教育产业等概念的建立，家长和学生的权益受到重视：(3)国家的重点学校制度造就一大批优质学校和薄弱学校，教育发展极不均衡，需要对一批薄弱学校进行改造。在这种背景下，国家出台了一系列的政策，鼓励公立学校转制。其政策依据来自以下文件：1994年国务院颁发的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》指出：“企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可以实行‘民办公助’和‘公办民助’等形式”。1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出，“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校”。1997年原国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出：“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行，公办民助’、‘民办公助’、社会参与、举办民办学校等多种形式。” 《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》（国办发(1998)96号)指出：“公办学校的办学体制改革试验，须经省级教育行政部门批准并严格控制进行办学体制改革试验的学校数量。同时，各地要抓紧治理‘校中校’、‘校中民办班’或‘一校两制’等不规范办学行为。进行‘公办民助’、‘民办公助’等办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱学校进行。”这些文件为我国的公校转制提供了政策支持。 我国公办中小学校转制的主要内涵是：在保持政府对学校所有权不变的前提下，教育行政部门将一些公立学校交由企业事业组织、社会团体或公民个人承办，同时允许学校在招生、收费，校长和教师选聘及学校内部管理等方面参照民办学校的政策，享有较大的办学自主权；教育行政部门通过一定的形式（如签署协议等）规定学校承办者的权利和义务；学校承办者按规定办学井实施管理。早期的转制学校的基本特征是“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。由于转制学校可以高收费，部分重点学校兴起了“名校办民校”的浪潮。现实情形中，很多改制校产权模糊，国有资产未进行过评估，也没有实行民办管理体制，但收费又享受了民办待遇，学校只是有限行使自主权。 二、特许学校和公立转制学校运行机制的区别 尽管美国的特许学校与我国的公立转制学校产生在同一时期，由于国情不一样，转型的动机不一致，两者存在很大的不同。 1、设立程序。美国的特许学校设立有较严格的程序。至2004年，有40个州和哥伦比亚特区以及波多黎各议会通过了特许学校法。(1)各州通过立法对州内特许学校的权利和责任进行规定。如密苏里州特许学校法规定：特许学校的性质必须为非营利性组织；特许学校不受任何对公立学校的规章制度的约束，但是，必须达到起码的健康、安全、最低教学水平和联邦反种族歧视法的要求。此外，州立法还详尽地规定了特许契约的内容、申请人的资格，甚至规定在一个学区用于特许学校的教学楼不得超过5%，从而变相限制特许学校的数目；(2)申请人提出申请，学生家长，社团领导、商业组织、教师、企业集团等都可申请开办特许学校。至于受理机构则依各州规定。约有8％的州审批权在当地的学区教委会，19％的州，州一级机构是唯一的审批机构，63％的州有多种机构拥有审批权（通常为州一级机构和当地机构，少数州，高等院校也有审批权；(3)签订特许契约申请获得批准后，由申请人与地方教育局签订契约。每份特许状的合约时间不同，但多在3-5年之间，契约内容不一而足。一些学校的契约非常通俗，只是在学生的言行举止和家长干预儿童教育方面，以大纲的形式对学校提出期望；另外一些学校合同可能比较周密，包含一些家长支持或干预儿童教育的详细要求；还有一些合同，对学校和家长/儿童的义务和责任提出了要求。 我国的公校转制方面没有美国那样严格，通常情况下，学校承办者会与教育主管部门（主要是省级教育行政机关）签订协议。学校承办者与政府之间是“承办”与委托的关系，职方依据各自权利与义务的协议办学。承办制是学校改制的主要形式，承办者可以是校长、有法人地位的企业事业组织和社会团体，也可以是符合承办条件的公民。承办制必须实行校长负责制，校长对上级政府和主管部门负责，接受政府主管部门的领导和宏观管理，并以学校法人代表的身份，依法独立办学。各地学校承办协议的具体内容有很大不同，对改制学校除提供校舍及第一学年运作所需的教学硬件、设备外，有继续拨付和逐渐停拨办学经费的不同做法，还有按一定比例向学校下拨教师编制指标，使其与公办校教师享受分房、公费医疗、评定职称、退休等同等待遇的权利。 一些省市制定了转制学校的具体规定。如1996年上海市教委会颁布了《关于加强上海市公立中小学转制试点管理工作的意见》。其中规定：教育行政部门与承办者双方的权利和义务必须以协议的形式加以规定，承办协议必须报市教委备案。承办者可以是企业事业单位组织（不包括公立中小学）、社会团体、也可以是公民个人；承办者必须具有办学资质；承办者不得将承办学校的办学资格及所承担的教育教学任务委托或转包给其他组织或个人。承办者是公民个人的，承办期限可以为3-5年，承办者是企业事业组织和社会团体的，承办期限可以较长，承办期限由区县教育行政部门根据实际加以确定。在管理上作出了如下要求：(1)对公立中小学的转制试点必须建立：预先申报制度。区县教育行政部门应在每年年终以前，将转制试点的规划向市教委书面申请，经批准才能实施；市级重点学校参与协办转制学校或在特殊情况下实施转制，必须经市教委批准；(2)转制试点学校（非市级重点学校）的审批按照民办学校的审批权限办理；(3)转制试点学校必须坚持“三独立”原则，即：有基本符合政府规定标准的独立场地校舍，有独立的学校法人和法人代表，有独立的财务管理制度，具备民办学校的基本设置条件；(4)转制试点学校应有主管的区县教育行政部门和学校共同制订转制方案。浙江省在《关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》中，除了肯定公立学校进行“公办民助”或“国有民办”改制试验外，还容许社会力量同政府部门或公立学校“联合办学”。对于“联合办学”的规定性及规范未加解释。由于转制学校模糊了两种性质不同的学校（公办与民办）的区别，在设立过程中，审查、批准手续不像一般民办学校那样严格，或在采取协议承办方式时，协议条款模糊，不必都经过公证。有学者认为“义务教育阶段的公立学校应该是免费的，而且政府多次强调公立义务教育不能乱收费，而根据《民办教育促进法》的规定，民办学校必须明确办学主体！必须有出资人，与政府脱离关系。因此，从法理上来看，现在的转制学校是不合法的。” 2、学校类型方面。美国的特许学校大体可分为三类，新办型、公立转制型、私立转制型。根据美国2004年对特许学校评估的统计数据，新办的特许学校占77％;从公办学校转制过来的约占16％;私立转制型系从私立学校转型过来，遵守特许学校法的一类学校，这类学校的比例最小，只占7％。 我国的转制学校可以分为四种类型：(1)基础相对薄弱的学校、从企业剥离出来的中小学校、新建小区配套学校，或借助重点校的资源及影响，或通过创办特色学校而转为改制学校：(2)基础较好的学校利用学校师资、教学设施以及社会影响直接转为改制学校；(3)将民办学校与公办学校合并为新型学校。这是特殊的类型，只有长春市东方实验中学一所，将一所信誉较好的民办学校与一所基础薄弱的公办学校合并为“国有民办”学校，公办学校编制和经费渠道不变，原则上继续承担学区义务教育的任务；(4)重点学校配合其初、高中部脱钩的要求，将初中或已经部分改制的“校中校”，经过“四独立”（独立的法人、独立经费核算和人事管理、独立的校园校舍和独立进行教育教学），成为依托型改制学校，但仍具有“分校”特征。这种情况主要发生在1998年后，学术界称为“名校办民校”，一些名校、重点学校利用初、高中分离的机会，兼并薄弱学校，举办初中改制校，大量原先重点学校的初中部成为实行高收费的“改制学校”。 3、办学经费来源。美国的特许学校在办学经费来源方面主要依赖于政府。作为公立学校，它们不允许收取任何学费，政府根据他们在校注册生的名额按人头拨付经费。在一些州，如阿拉斯加、科罗拉多、明尼苏达和新泽西，与传统的公立学校相比，他们从政府那儿获取的经费低于100％。在加利福尼亚等其他州，他们可以获取额外的资助或贷款。在大多数州，特许学校得不到基础设施资金，但他们有权向联邦政府申请基金补助，如专项资金一号(Title I)，特别教育基金，联邦政府也为特许学校提供启动资金。 我国的公办转制学校多是收取高学费的学校。新建学校的转制，即在满足本地区义务教育入学需要的前提下，拿出新的公建配套学校进行转制，一般由政府提供学校基础开办费和一定年限的教师基本工资，以后逐步“断奶”，实行自收自支，改制学校一般要经历2-3年的过渡期，其后主管部门可能停止拨款，办学经费将完全或大部分自筹：也有的新建转制学校从开始运营就自负盈亏。北京崇文实验中学、上海世界外国语学校和西南位育中学属于此类。值得注意的是，改制学校办学经费实际主要来自学费，教育主管部门如果对学费金额不加统一规定，学费数额往往会高于以往的政府拨款总数。这些学校既享受公办学校的政策，又按民办学校收费，即它们同时享有公办学校和民办教育政策的优势。其高收费标准有一定层次差别。如有的经济欠发达地区学费标准为1000元/学期，中等发达地区1500元／学期，发达地区则高达3000元/学期，有的地方则超过12000到15000元。如2003年江苏省宿迁中学学生均每学期的学费高达4200元。 4、自主权。自主办学成为特许学校的一大特色；没有自主权，特许学校则无法为儿童提供独特的选择。一半以上通过特许学校法的州准许它们豁免许多州的法律、条例和规章，如集体协商和教师资格制度，但必须遵守某些领域的法律和政策，如财政要求和学生的评价政策等。大多数特许学校有权采购设备、安排作息时间表、设置课程。但刘学生挑选、考试和预算分配的权力却不大。一般来说，主管部门为地方学区的特许学校倾向于有更多的自主权，如果特许学校的前身是公立学校，这些学校在决策领域方面的权力会少一些。近年来，一些州在逐步扩大不同特许学校审批机构的权力。 我国的转制学校的自主权来自两个方面：一是公办学校既有的—些权力，二是民办学校的特权。不同城市不同类型的转制学校的自主权各异。但大多数学校有收取学费、运用经费、挑选学生、在国家课程范围之外开设少数特色课程。其它权力与公办学校没有大的不同，教师仍属于国家编制。 5、学校规模。美国的特许学校多数为小型学校，1998-1999学年特许学校的平均注册人数为137人，而全部公立学校的平均学生数为475人，超过600人的学校仅8％;2006年所有特许学校的平均注册生为242人，传统公立学校的平均注册人数则为539人。 我国的转制学校的平均在校生规模缺乏统计数据。但规模普遍比较大。据有关报道，在武汉市江岸区的二中、六中。七一、解放、八十一中等五所改制中学，这些学校的平均每个年级在校生规模在1000人左右，按三个年级算，则有3000人。 6、绩效责任。美国的特许学校教育绩效责任制是以合同的形式，由签订合同的双方来共同认定学校责任。同时，明确的责任也给特许学校带来丁相当大的自主权。一般来说，特许学校主要对主管部门和消费者（家长和学生）负责。政府当局在绩效评估时都着眼于：评价与认可办学申请：监督学校运行；决定在上一轮合同结束时是否续约。各州的政府当局对特许学校的评估大不相同。一些州采用的是州集权化的绩效评估模式，一些州以市场为导向进行评估，还有一些是运用州的考试大纲在学区范围内对特许学校进行评估。一些研究显示；主管部门常常对熟悉的项目（如是否按要求办学、财政的稳定性）的关注程度超过对学生的成绩的关注。不过，96.4％的学校是在使用标准化考试，并将成绩向主管部门汇报。 我国的转制学校还没有完全建立绩效责任制度，尽管他们与政府是一种委托关系，学校关注的是自身的生存发展，对家长和学生的权益关注不够。承办人（校长）在承办协议中就学校对政府的责任作出了承诺，责任一般包括以下几个方面；“）在明确教育局所提供的资产及改制后学校的增值资产部分均属国有资产的前提下，必须保证国有资产不流失；(2)必须保证学校严格执行教育行政部门的有关政策、法规；(3)区教育局减拨或停拨办学经费后，可通过收取学费等途径自筹办学资金，保证学校建设；(4)除编制内的教师之外，还可通过返聘部分教师，保证教师队伍的整体水平。同时，在承办协议中授权单位对于学校应负的责任更加明确。这些责任与美国的特许学校的绩效责任相比，对学生和家长的责任没有提上议事日程。因而，造就了明显的教育不公正。 三、两类学校造就的公平差异 教育公平主要是指教育机会的平等和教育权利的平等，以及对弱势群体进行差别补偿。对于特许学校来说，教育公平是一个两难的问题，一方面，他们有责任进行教育革新，井实行绩效责任制，另一方面，他们又必须接纳所有的学生。根据美国各州的特许学校法，特许学校必须具有一个公正与开放的程序，为所在学区的学生和家长服务，如果申请入学的学生超过了学校所能容纳的学额，很多学校使用抓阄的办法来决定哪些学生可以入学；也有一些特许学校按照学生登记的先后顺序来优先录取。近年一项全国性的研究显示；接近70％的特许学校学生的种族成分比例与他们所在的社区比较接近，大约17％的学校少数民族学生(students of colour)比例较高，而14％的学校少数民族学生比例较低。另外，特许学校在学校自治与特殊教育政策方面存在一个紧张的关系，调查显示，特许学校中的残疾儿童比例只占8％，比公立学校的11％要低一些。但特许学校接收的“有特殊需要”的学生比传统公立学校要多。大多数州为那些招收处于犯罪边沿(at risk)的学生的特许学校直接或通过学区协商提供额外拨款。显然，美国的特许学校能在一定程度上促进教育公平，为家长和学生提供多种选择机会。 我国的转制学校为国家节省教育开支的同时却严重有悖公平。教育部统计，全国目前已有千所以上的公办学校在进行转制改革，每年为国家节省财政开支和新增国有资产都会在10亿元以上。但这是以牺牲公平为代价的。第一，我国的转制学校同样具有选择性，但这种选择性是以缴纳学费为前提的，如果不能交纳学费，则不能入学。除少数转制学校招收少量的就近入学生源外，大多数转制学校以招收择校生为主，因而，转制学校的选择性是一种对于特权阶层的选择性，不能与美国特许学校的选择性同日而语：第二，转制收费学校一方面利用国家的教育资源（如校舍、教学设施和设备等），另一方面占有民办的优势，收取高额学费，严重了违背公立义务教育免收学费的原则，剥夺了部分家长理应享受的义务教育权利；第三，转制学校加剧了日益盛行的择校风，严重损害了义务教育免试就近入学政策的推行；第四，这些学校靠以升学为导向，谈何为残障学生提供特殊教育；第五，转制学校占有国有和民办两头优势，不利义务教育和高中阶段各类学校的公平竞争，尤其是对民办教育和薄弱的公立学校发展不利。 |
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