摘  要：本文认为，高校巨额债务则是高校基于公益事业单位的法律地位所导致的融资困境所致。虽然高校的政府财政拨款不断增长，但是其所占GDP的比重却在逐年下降，而高校不断飙升的基建支出促使其向商业银行贷款，因而，国家开发银行这一政策性金融机构的介入应成为化解高校融资风险的必要选择。

    关键词：高校融资；困境；国家开发银行

    2007年3月19日，吉林大学财务处在该校校内网上贴出名为“吉林大学关于召开征集解决学校财务困难建议座谈会的通知”，自曝已欠巨额债务，据称该校债务已达30亿元。这似乎并没有出乎很多人的意料。一方面，是因为“从2005年开始，我校（吉林大学）新增银行贷款必须上报教育部批准，未经批准，不得贷款，否则将追究责任，对此，我校近两年是按规定办理和执行的。”另一方面，是因为根据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500亿-2000亿元，几乎所有的高校都有贷款。

    但是高校巨额贷款的成因却更值得引起关注。一般认为，高校贷款的直接原因是扩招，根本原因则是政府的积极财政政策。上世纪90年代中后期，中国经济增速趋缓，以增加投资、扩大内需来拉动经济增长的观点被决策层采纳。但笔者认为，其实还有更深层次的原因，那就是我国高校融资渠道的狭窄，而这又是我国高校基于自身的法律地位所导致的融资困境所致。

    一、我国高校融资的困境——基于其法律地位的分析

    （一）我国高校融资的现状

    自1992年以来的十多年间，我国高等教育获得了前所未有的发展，投融资格局也发生了很大变化。然而，教育投入水平偏低、融资渠道相对狭窄的基本特征还是没有得到根本改变。我国目前高等教育融资状况可概括为“一主三辅”机制：即以政府财政拨款为主，学校校办产业、社会集资和学生缴费三个方面为辅。虽然政府在高等教育中的资金投入比例比以前大大缩小，但财政性投入仍然为我国高等教育中最主要的资金来源。早在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》中就明确指出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）也明确提出：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展水平相适应。”这为我国高等教育融资多元化提供了法律依据并指出了发展方向。为了拓宽高等教育资金来源渠道，20世纪90年代以来，国家提出多渠道筹集办学资金的战略，明确以财政拨款为主体，大力鼓励通过财、税、费、产、社、基等多渠道筹措教育经费，提出要逐步建立起政府、受教育者和社会三者共同分担的教育投入机制。

    近年来，我国政府的财政性教育经费一直在增加，尤其自1999年高校扩招以来，政府财政性高教经费投入更是大幅增长。从1999年的472.8亿元到2002年的787.51亿元，增长了将近70％。但另一方面，政府高教拨款占普通高校总投入的比例却从61.8％每年快速下降至不足50％，下降了近12个百分点。虽然国家财政对教育的投资总量逐年增加，但高等教育占财政教育经费的比例却在递减。2002年国家财政性教育经费第一次下降到50％以下，改变了我国高等教育以政府财政性投入为主导的局面。而2005年，财政性教育支出资金占GDP的比重约为3.12％，2006年则仅占2.86％，距1992年国务院提出的“到2000年应达到GDP比重的4%”目标，仍有相当差距。

    由此可见，高校扩张成了政府特定历史时期财政扩张政策的载体，虽然其目标价值的妥当性还有待定性，但是本应该水涨船高的高等教育政府财政性投入却在不断缩水。因而政府通过默许、鼓励、强制以及补助的方式促使高校向国有商业银行贷款，固然减轻了当期财政支出的压力，但不过是推延了财政支付的时间。基于国内绝大多数高校的公办性质，一旦高校无力还贷，这部分债务势必成为政府的隐性负债，“政府对高校不良贷款负有最终的偿付义务。”这当然是后话了，就目前而言，只有明确高校基于其自身的特殊法律地位是如何融资的，才有可能从根本上审视其目前融资渠道的合理性与合法性，以及今后的还贷风险问题。

    （二）我国高校融资的法律地位

    根据《高等教育法》第二十四条的规定，设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。因而高校属于公益事业单位，性质为非营利性组织。而我国目前高校在除政府财政性拨款以外的最主要的融资渠道便是向商业银行贷款。而根据《中国人民共和国商业银行法》的规定，担保贷款又是高校贷款的主要形式。因而，我国高校在《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）中地位极其特殊。

    第一，高校不能以教学设施对外提供保证和担保。《担保法》第九条规定：学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。但是基于实践中屡屡出现学校等公益事业单位对外担保的问题，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第十六条作了补充规定，即从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签定的保证合同应当认定为有效。因而在事实上改变了《担保法》的规定。

    第二，高校不得将教学设施对外提供抵押担保。《担保法》第三十七条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”等财产不得设定抵押。但是我国高校后勤社会化之后，在法律上已经具有了独立于原隶属高校的主体资格。因而，《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施资金问题的若干意见》（银发[2002]220号，（以下简称“220号文”）规定：“高等学校可以凭借非教育设施，以保证担保的方式，为承担本校学生公寓等后勤服务设施的高等学校后勤服务实体和其他有关企业提供项目建设贷款担保。”

    第三，关于质押。《担保法》第七十五条规定：下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第九十七条规定：以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。高校的质押标的主要是住宿费收费权和教育事业费收费权。住宿费收费权可以质押，“220号文”有明确的界定，即“商业银行要积极开展学生公寓收费权质押贷款业务，应与借款人签订书面质押合同。质押合同必须经省级教育行政部门审批和统一登记，自登记之日起生效”。而事实上，教育事业收费权能否抵押，法律法规没有明确规定，只有《担保法》“依法可以质押的其他权利”的兜底条款留有可作进一步的司法解释的空间。

    第四，教育部禁止直属高校对外提供任何担保。2004年10月18日，教育部、财政部联合发布《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》（教财[2004]38号)第七条规定：“各高校必须严格遵守《中华人民共和国担保法》的有关规定，不得为任何单位（含校办产业）或个人的经济活动提供担保。”

    可见，我国《担保法》等相关法规对高校的贷款设定了种种限制，虽然教育部等部委出台了一些相关规定，为高校贷款提供了一些路径，但是根据《立法法》的相关规定，其法律效力仍有待商榷，此其一。其二，由于学校的财务管理与一般企业明显不同，其财务报表主要反映预算执行、资金使用、收支变动等情况，相对企业报表显得非常简单；银行不可能像分析企业财务报表一样分析学校的财务报表，也无法计算出各种财务指标，很难对学校进行授信评级。并且高校项目贷款中自有资金比例低，项目风险主要由银行承担。此外，根据《担保法》有关规定，高校授信难以落实抵押担保措施，如学生公寓收费权质押，随着高校后勤服务社会化改革，多数学生公寓的所有权人已变更为各高校的后勤集团，而非高校本身。考虑到高校的社会影响力，如贷款出现逾期，银行也难以通过法律手段保全资产。可是，即便如此，为何我国高校还欠下如此巨额贷款？原来“银行只要审查高校的信用状况就可以了——实际上，高校贷款主要是靠政府的隐性担保来完成的。”笔者认为，既然本属于商业领域的金融借贷已经涉及了政府信用，何不更为明确一些，用正式的制度安排解决我国高校融资的困境。

    二、解决高校融资困境的路径

    既然目前高校从银行获得贷款是一种不得不为之的举措，那么，如何构建其融资路径并以此消解由此产生的金融风险便成了当务之急。根据目前中国的银行法体系，除了商业银行之外，还有三家政策性银行可以提供相应的融资服务。基于此，有学者认为由国家开发银行来担当高校贷款机构是可行的。笔者深以为然，这是因为：

    第一，国家开发银行是负责筹措和引导社会资金，对国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型建设和技术改造项目办理政策性金融业务的银行。而高校从银行贷款，它的目的主要是用于高校基础设施的建设，从而国家开发银行对高校贷款跟国家开发银行开发性金融的政策性投向是相吻合的。同时，国家开发银行又是一个专门经营中长期贷款的政策性金融机构，一般来说，我国高校的融资也呈现一种中长期的特性，因此从国家开发银行资金投向来看，与我国高校贷款资金需求是相吻合的。

    第二，国家开发银行在国家助学贷款中有一个“河南模式”，即国家助学贷款前期按照国家规定，由财政部和高校各拿一部分钱作为损失准备金，万一学生不能偿还，由这部分钱来偿还，由于这里面损失准备率定得比较低，在河南助学贷款招标中，很多商业银行不愿意投标，不愿意发放助学贷款，而国家开发银行在河南承担起贫困学生的助学贷款，到目前为止，河南的国家助学贷款质量非常好，还款率非常高，而损失分摊机制在这里面起到很重要的作用。而国家开发银行向高校学生发放国家助学贷款和高校向国家开发银行贷款在某种意义上是具有利害关系的。这有如商业银行给房地产开发商贷款，同时也给购房人贷款，购房人从银行拿的借款又交给开发商，从开发商那儿买房。高校把贷款贷给学生，学生用这个钱交学费，学费交到银行，银行又用拿到的学费偿还银行给高校的贷款。但是在房地产开发贷款当中，房地产商并不承担连带责任，在高校贷款中，发放助学贷款给学生，如果学生未来不能偿还这笔贷款，按照教育部的规定将由国家财政和高校各拿出一部分钱来补偿给银行，或者高校要发生一部分的代偿，高校会有一部分的损失。如果一家银行在助学贷款这块做得比较有特色，意味着助学贷款偿还率比较高，高校就没有必要拿出自己的钱为学生担保。这时候银行做高校本身的开发贷款，或者给高校贷款，显然就会比其他银行有优势。无疑，国家开发银行是具有这方面的优势的。

    当然，由国家开发银行承担起我国高校贷款的贷款人身份只是解决了高校融资的法律障碍，但是我国高校融资的存量贷款的风险仍亟待化解。因此，以下措施就显得是必须的。

    第一，完善高等教育发展规划，加强对高等教育资源的优化整合。对各类高校的地理布局、发展规模等进行系统规划，校园建设应该经过反复论证，用地规划要有科学的分析测算结果，实行严格的审批制度。同时，强化学校与学校之间的合作，可成立校际合作委员会，实现资源共享、师资互聘、科研互助、优势互补。

    第二，建立贷款风险预警机制。教育和财政部门要定期审查确定高校贷款最高警戒线，并予以通报。对超过警戒线的高校，要制定具体还款方案并停止贷款，否则可通过扣减专项资金拨款、暂停专项资金申请资格等方式予以处罚。

    第三，控制贷款规模，优化贷款结构。进一步强化高校贷款法定还贷责任，将贷款管理作为高校领导干部经济责任审计的重要内容，引导高校正确认知风险，完善决策程序，使高校贷款规模不超过学校的偿债能力，年度还款付息金额不影响学校的正常运行。

    第四，进一步拓宽高等教育融资渠道，充分利用社会资金改善办学条件，走多元化办学之路。鉴于我国国家财政教育经费占国内生产总值的比重仍旧较低，国家可以采用政府贴息的方式。一方面，缓解各高校由于贷款付出的高额利息而难以承受之重；另一方面，政府又不必因为一下拿出太多的教育投入而感到负担过重。