摘 要：分析了OECD对中国高等教育质量评估与财政拨款的考察报告(2003)中有关高等教育财政的内容，结合我国国情和高等教育成本补偿的现状，考察了贷款修订方案和学费修订方案，指出我们应该全方位多角度、科学地制定和改进高等教育财政政策以及学费修订方案，在保证平与效率的前提下实现高等教育的快速稳健发展。

    关键词：OECD;高等教育；成本补偿；学费

    2003年召开的“高等教育发展与财政政策国际研讨会”上，世界经济合作与发展组织（以下简称OECD)公布了关于中国高等教育质量评估与财政拨款考察的报告(《OECD Review of Financing and Quality Assurance Rearms in Higher Education in The People's Republic of China》，以下简称《报告》）。该报告基于2002年以美国纽约州立大学教授温得海默和英国阿伯丁大学前任校长伯格为首的OECD专家小组对中国进行的访问研究，OECD专家小组于2003年10月完成此报告。

    OECD的考察报告着重考察高等教育的财政和教育质量，报告主要包含下列3个部分：一是根据10项分析标准对中国高等教育改革计划的评估；二是中国高等教育体制和制度水平上的质量控制和保证措施；三是中国高等教育财政几个最重要问题的评述。

    在这些讨论中提出了很多OECD评论小组认为值得教育部和高等教育机构在接下来10年的高等教育改革进程中要思考的可选政策和措施。在结束章节中，OECD评论小组提出了如下3个主要的亟需思考的政策选择：一是扩大的中国高等教育质量管理体制，强调认证标准；二是修订学费一贷款方案，更加有效满足公平扩大和质量需求；三是建议建立一套高效能的管理信息系统。

    在教育经费来源的多元化渠道中，受益者个人或其家庭分担部分高等教育成本成为非财政性渠道中的重要途径。由受益者本人或其家庭分担高等教育的部分费用来补偿高等教育过程中发生的成本的形式，称为高等教育成本补偿。即时付费是学生家长分担成本的贡献形式。学生贷款是学生本人补偿成本的形式。在我国已经普遍实行高等教育成本补偿的今天，人们对高等学校的学费也越来越关注。特别是伴随着高等教育规模的扩张和财政经费的紧缩，高等教育成本补偿成为经费筹措的一个重要的非财政渠道。在这种情况下，制定合理的高等教育学费水平、提供有效的学生资助措施是高等教育财政政策中不可忽视的问题。

    《报告》中的建议是：“修订学费一贷款方案，更加有效满足公平扩大和质量需求。”在正文中建议应该大幅提高学费，甚至包括整个教育成本的财政措施。对此，分别就高等教育贷款修订方案和学费修订方案有如下思考：

    一、对《报告》中高等教育贷款修订方案的思考

    《报告》中上述建议的提出，是以一个几近完美的助学贷款方案为条件的。这一助学贷款的要点如下：所有无力承受学费增长负担的学生都应该获得贷款（最大限度地）来支付他们的学费和住宿费；在学习期间贷款是无息的，毕业之后的一段时期（比如5年)贷款利息应该减半，此后，贷款应该是全息的；只有当毕业生的收入达到某一水平、能够负担的时候，才履行还款责任；如果这个收入水平一直未达到，或者在退休或死亡之前，贷款还未完全偿还，贷款（或余额）应该由政府支付，而不应该是毕业生。此贷款计划的目的是：在一定程度上把高等教育费用的负担从学生的家庭转移到学生自己，学生贷款不会只是贫困学生的特权，而是国家和学生（及他们的家庭）对高等教育的投资。

    （一）此种方案的建设性《报告》中对于学费—资款方案建议的建设性，可以从公平和效率两个角度来分析：从公平的角度看，每个人都有受教育的权利，但受教育的机会相对于受教育的需求来说是不足的厂受教育机会应该优先考虑具备较高能力的人，因为能力高的人通过受教育可以获得更大的收益，包括个人和社会收益。而支付学费的能力和自身能力是不相关的，高等教育的个人成本较高，因此仅通过制定入学的学费标准有可能把一些没有付费能力但具有学习能力的求学者拒之门外，所以根据付费能力确定入学机会的做法是非常不公平的。

    从效率的角度看，学生贷款实际上是使学生预支其未来收入用于自身的教育投资。因此，如果教育收益高的话，学生贷款的实施可以进一步增加个人教育资源的流量。同时，由于个人的受教育机会不再受家庭付费能力的约束，教育系统对学生的选择将依赖于其学习能力，这样会使得教育更有效率。

    学生贷款、奖学金和助学金是政府和各类机构对学生提供财政支持的主要方式。什么是向学生提供资助的最好形式，以及资助的效果，学生贷款的运行和管理机制、资金来源、利率、偿付和拖欠等问题是学生资助和贷款研究关注的热点。

    因此，一种保证入学机会的公平和效率的方法是启动教育资源市场，即实行学生教育贷款制度。这种方法不但可以减轻国家对于高等教育学费分担的财政支出的压力，国家可以拿出教育财政支出中更多的份额发展高等教育，还可以在更深的层次上促进我国高等教育公平与效率的实现。

    （二）此种方案的局限性

    制度经济学认为，任何制度的变革都是有成本的，而如果制度变革带来的成本增加比这种变革带来的效益的增加要大的话，这种变革便是不经济的；这种成本，在制度变革时的制度环境尚不成熟，即其相关的其他制度还不能很好地与之配套的时候，会是很大的。

    纵观我国高等教育学费一贷款制度的实施环境，最大的障碍就是我国的信用机制尚未健全，金融市场尚未成熟，仅通过有限的欠款追偿机制和贷款大学生的道德约束是无法保证贷款的还清的；同时，我国的劳动就业市场与连年扩大的高校招生和毕业规模相比；明显地无法接纳所有的大学毕业生就业，这就引发了贷款大学生的还款困难。因此，自1999年我国高等教育实施助学贷款以来，尽管高等教育的增长率大幅增加，但与此同时，更快更多的是还款违约率的增加和银行“黑名单”人数的增加。现实的情况表明，现行政策下，市场经济中的银行对于助学贷款这一收益低风险大的金融产品不再大力推行。

    综上所述，《报告》中提出的高等教育助学贷款方案的实行应该是—个较长期的过程，尽管当前在配套制度的建立和变革上还是有很大的困难，但并不是无法实现的。我们应该以此建议为目标，全方位、多角度地制定和改进高等教育财政政策，在保证公平与效率的前提下实现高等教育财政的快速稳健发展。

   二、对《报告》中高等教育学费修订方案的思考

    《报告》中的建议提出，“学费的标准不应该为了反映某些特别课程的高费用而区别很大，而应该单独以学术价值为基础核算(The team suggest that the level of tuition fee should not vary significantly to reflect the higher costs of particular courses,as access to ex pensive programs should be based solely on academic merit,not financial means.)”，“同样的原则应用于不同级别的大学，学生不应因费用高而无法进入一流大学学习(The same principle should apply in relation to the ranking of universities,as a student should not be deterred from studying at a top university, just because its fees are higher.)”。

    （一）当前我国学费方案与《报告》的背离

    仔细分析《报告》方案提出的原因，可以这样理解：如果收入和能力是不相关的话，那么为保证教育效率，就应制定入学标准以确保进入高等学校的学生是适龄人口中最有学习能力的人。只有做到了“以学术价值衡量”的学费制定标准，才能保证高等教育的效率，从而更有效地培养出更合适的人才。

    但是，从我国高等院校实际情况上看，目前的学费存在“四高四低”的特点：名牌大学学费相对较高，一般大学学费略低；热门专业学费相对较高，长线专业学费略低；艺术类院校学费相对较高，普通院校学费略低；发达地区学费较高，欠发达地区学费较低。结合我国高等院校学费的实际情况，可以看出我国的现状与《报告》提出的这种方案是相背离的。考察这种背离存在的客观原因，有如下几个方面：

    首先，从我国的高等教育资源供需现状来看，当前我国的高等教育资源相对于日益增长的需求来说是稀缺的。而不同专业或课程的教育资源供给还处于“卖方市场”，拥有比教育资源需求者更高的地位。因此，作为受教育者以及为受教育者付费的“买方”，只是学费——也就是教育资源价格——的单方面接受者而不是参与制定者。因此，对于高等教育资源提供者的定价于——也就是学费修订方案一只是单方面的接受。

    其次，作为一种以价格形式体现的学费标准，价格是一个最能够直接被体验和衡量的概念。学费标准在价格上的定位，涉及诸多因素，也是多种利益综合和集中的反映，它的合理性也只能是多种利益协调平衡的结果，间接地反映需求与支付之间的某种关系。而目前差别的政策，主要是考虑到优质优价的原则，对手教育资源投入成本大的专业，收费就更高，而学生就业率高的专业，受益明显高于其他专业，因而收费同样也更高。

    最后，在上述这种学费的定价原则作为前提的情况下，还有公众对于高等教育定价的认同以及付费的承受力等因素。家庭收入水平、心理承受力、父母受教育程度等因素的影响是存在差异的，但排除典型和个别特殊，普遍存在着比较合理的、合适的、能被广泛接纳的付费能力。而当前这种公众的认同，也是我国的现状与OECD提议相背离的因素之一。

    还需要指出的是，OECD《报告》中建议的学费“应该单独以学术价值为基础核算”，从我国当前的高等教育现状来说，因为存在着不同专业、不同领域，“学术价值”如何衡量还是一个非常困难的问题。而达成这种基于“学术价值”标准的认同比起基于“优质优价”标准的认同要困难得多。因此，综上原因，我国的学费修订方案现状与OECD《报告》的建议的背离，是很难避免的。

    （二）基于教育成本与学生支付能力的学费修订方案重构

    当前我国对于学费标准制定的管制，很容易导致一些意想不到的不良后果，比如说使得学生在选择学校和专业时由于个人经济条件而非个人素质造成了价格歧视，不利于高等教育资源的有效利用；再就是人为地因学费标准划定了某种差别，有可能缺乏激励，淡化竞争，尤其会对学校和学生引发某种“惰性”。当然，就目前我国的现状来说，按照OECD《报告》的建议直接进行学费方案的修订，也是不尊重现实的盲目行为。以其建议为借鉴，结合我国当前的现状进行学费修订方案的重构，才是科学的选择。

    首先，要正确贯彻教育公平性的原则。所谓正确贯彻公平性，是指不但要考虑到教育成本和预期收益体现在教育资源市场定价上的公平，更要考虑到学生个人专业素质本身，即应该基于学生的个人专业素质而不是学生的支付能力来体现教育资源市场定价的公平性。同时，公平性还应体现在地域公平上，因为目前我国的大部分高校都是地方院校，面向全国招生。因此考虑到经济发达地区与欠发达地区学生的流动，学费价格的制定将大学所在地区的经济发展水平作为主要的衡量因素是不恰当的，不但要考虑到大学的所在地，同样要考虑到大学学生的生源所在地的经济发展水平。

其次，要正确贯彻学术价值与经济收益相结合的原则。正是因为学生毕业后就业难度的差异以及各不同专业就业后经济收益的差异，才导致热门专业与冷门专业的巨大差异。而这种差异往往体现在学费上。在学费杠杆的制约下，学费门槛的价格歧视将使得支付能力强而不一定是专业素质高的学生获取更优良的受教育机会，这与教育的有效性是背离的。因此，学费方案的修订要更多地考虑到学术价值而不仅仅是经济收益，而考虑到经济收益时也应该使用更加科学的预测方法，因为学生在入学和就业之间存在着经济波动的时间差，从而使得学费价格被接受后存在着巨大的风险。

    最后，当前我国学费政策的制定应该逐步从定价策略向收入策略进行转移。随着我国经济与世界经济的逐步接轨，经济波动也受到更大的影响。学费的制定应该不仅仅是对教育资源供给的定价行为，而应考虑到经济波动对于人们的收入效应。学费保持尽可能低的水平不仅仅意味着价格的绝对便宜，而是要与教育成本以及支付能力结合考虑。