摘 要：目前，高校贫困生的数量惊人，国家助学贷款工作运行不畅,贫困学生的受教育权受到严重的挑战,为保障贫困学生的合法权利,保证国家助学贷款工作的顺利进行,对国家助学贷款进行立法不仅是必要的,而且也是可行的。
关键词：国家助学贷款 立法 必要性 可行性
一、国家助学贷款立法
随着社会主义市场经济的发展和教育体制改革形势的变化，我国从1997年开始实行高校招生并轨，高等教育步入了收费的轨道。随着1999年高校扩招，高等教育收费标准的相应提高，导致贫困大学生的数量激增，这给高等教育带来了很多的问题，其中一个重要问题就是收费问题。许多贫困学生交不起学费,面临辍学的危险。
为了避免贫困生因交不起学费而辍学，保证他们接受高等教育机会的公平,维护其平等的受教育权。国家推出了各种形式的助学贷款，其中最主要的就是国家助学贷款。国家助学贷款是由国家指定的商业银行面向在校的全日制高等学校(包括民办高校)中经济困难的本专科学生、第二学位学生、研究生发放的无需抵押的，在校期间政府给予全额贴息的个人信用贷款，目的是帮助普通高等学校的经济困难学生支付学费、住宿费和生活费，以保障其顺利完成学业。
这一助学政策以其政策性强、贴息、还贷方式灵活等优点为贫困生接受高等教育提供了强有力的经济保障。但是从1999年第一笔国家助学贷款发放至今的实践表明,国家助学贷款工作虽然取得了一定的成效, 但发展状况并不容乐观,出现了一系列的问题,如2004年海南、天津，黑龙江等八省消极应对贷款；许多银行以所谓的“学生还款违约率太高”为由单方面停发贷款；学生诚信问题等[1]。
问题出现的原因是多方面的，针对存在的问题一些人从不同的角度也提出了不同的建议,但笔者认为国家助学贷款工作缺少必要的相关立法,只能是治标不治本,不能从根本上解决问题。因为国家助学贷款是作为一项制度性政策实行的，而教育政策一般比较原则概括，具有一定的灵活性的特点，其执行主要靠宣传教育和深入细致的思想工作，缺乏一定的约束力[2]。正如劳凯声认为，现在已经不是上面下一个文件，下面就坚定不移地执行的年代了。相比较而言，教育法规则比较明确具体，有稳定性和连续性，其执行常有强制性，要求人人必须遵守。为保障国家助学贷款工作的健康开展，为国家助学贷款立法已成为推动该项工作的当务之急。国家助学贷款立法，就是将国家助学贷款政策上升到法律的高度，制定各项法律法规，明确各方面的权利和责任以及违反法规的相应制裁措施，以保证国家助学贷款工作的顺利进行，使国家助学贷款制度在实践中得到很好的贯彻，真正发挥其应有的作用[3]。
目前中国人民银行、财政部、教育部等部门已经意识到国家助学贷款面临尴尬处境，意识到我国国家助学贷款无法可依已成为制约国家助学贷款健康发展的瓶顶，准备用立法的形式确保国家助学贷款顺利开展。在“依法治国”这一战略指导下，在法制建设的今天，结合当前的实际，对国家助学贷款进行立法，真正做到国家助学贷款有法可依，违法必究，不仅是必要的，也是可行的。
二、国家助学贷款立法的必要性
（一）大学生受教育权利保护之必要
从受教育权角度看，自“人人皆有受教育之权，教育之目标在于充分发展人格，加强对人权及基本自由之尊重”于1948年写进《世界人权宣言》以来，受教育权利作为人之为人的基本人权已成为国际公认的准则。人人具有平等的受教育权利在很大程度上已得到人们的共识。很长时间以来，人们主要是从义务教育权利的角度来看受教育权利平等的，但在提倡终生教育，学习型社会的今天，我们应该从整个受教育过程来看受教育权利的平等，至少应保证在学校受教育阶段受教育权利的平等。
《中华人民共和国高等教育法》第九条规定:公民依法享有接受高等教育的权利,国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育；第四十二条第二款规定：受教育者享有“按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金”的权利。这些实质上规定了公民享有接受高等教育的平等权。然而，自从1997年我国高等教育招生“并轨”，全面实行收费上学制度以来, 尽管不同学校、不同专业的收费标准有所不同,但学生人均年缴费用大都在3000～8000元,其中,师范、农林类2500～5000元,普通高校多为4000～8000元,有些重点院校和比较热门的专业则高达万元，另加上住宿费和日常生活费用,培养一个大学生年均费用高达1万元以上，再看看贫困家庭的收入情况，以2003年入学的北京林业大学经济系贫困新生吕翼非为例，吕翼非父母在家务农，靠种养全年收入也仅有5000元左右，就是全家的收入都用于其上学，仅仅够一半的费用，而其2004年申请的国家助学贷款却迟迟批不下来。
1999年高校大规模扩招以后,高校中类似吕翼非这样经济困难或更困难的学生越来越多，许多贫困学生因高昂的学费和基本的生活费无法解决而面临着辍学的危险。据调查，在全国普通高校中，经济困难学生约占240万人，占在校生总数的20%。其中经济特别困难学生人数约占在校生总数的5％～10％，人数在60万到120万之间。这部分学生如果得不到很好的帮助，就将被迫失去受高等教育的机会，他们接受高等教育的权利将会受到不平等的对待。

因此实施国家助学贷款使具有学习能力但经济困难者得以接受高等教育，这在一定程度上有利于保障贫困家庭子女受教育机会的公正、公平，维护其接受高等教育权利的平等。通过立法，保证这项工作的顺利进行，是保障学生受教育权的重要手段。我们现行的教育法制所遵循的基本原则就是教育机会均等和以受教育权利为根本的法制原则[4]。所以对国家助学贷款进行立法，以法律的形式明确其对学生教育平等权的保护，对保障学生的受教育权是非常必要的。而且凭借法律制度发挥国家对教育的管理和协调职能，最终实现公民个人的受教育权利是教育走上现代化的重要标志。
（二）解决目前贷款中成在的问题之必要
《中华人民共和国教育法》第三十七条规定：国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助；第六十二条规定：国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。1999年6月,国家出台了国家助学贷款制度，为了保障这一制度的顺利实施，国家有关机关制定了一系列的政策，并根据情况的发展也发布了一些相关的调整通知，例如：1999年5月13日国务院转发中国人民银行、教育部、财政部的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》；1999年5月中国工商银行制定的《中国工商银行国家助学贷款试行办法》；1999年8月17日《国家助学贷款管理操作规程(试行)》；2000年国务院办公室发布的《关于助学贷款管理的若干意见》；2000年8月出台的《关于助学贷款管理的补充意见》和《中国人民银行管理办法》；2001年出台的银发[2001]245号《中国人民银行、财政部、教育部、国税总局进一步推进助学贷款业务发展的通知》；同年财政部颁布的《助学贷款呆坏账损失核销规定》；2002年2月7日《中国人民银行、教育部、财政部关于切实推进助学贷款工作有关问题的通知》；2002年5月31日《教育部办公厅关于高等学校切实配合经办银行做好国家助学贷款的通知》；2002年6月7日《教育部关于建立国家助学贷款学生个人信急查询系统的通知》；2004年6月18日，教育部、财政部、中国人民银行、银监会颁发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》；8月29日中国人民银行、银监会《关于认真贯彻落实国家助学贷款新政策保证高校贫困新生顺利入学的通知》。
但是从近几年的情况来看，10余项政策出台并没有真正有效解决银行的无担保放贷和学生无抵押按时还贷的问题，因为这些制度均停留在行政规章、制度的层面，缺乏法律约束力和稳定性。任何经济活动均需要法律支持和约束，本身无担保的国家助学贷款的商业属性又要求在借贷双方出现违约之后的法律救济手段，以确保对恶意违约的制裁，只有制定和完善与助学贷款相关的法律法规，才能确保助学贷款下作的顺利实施。
利用法制对教育进行调节是现代社会教育的一种新型的调控组织形式，是伴随着教育的普及发展而形成和发展起来的一个法律调节领域。目前,国家助学贷款存在的问题主要体现在以下几个方面:1、带有“扶贫”性质的国家助学贷款的“政策性”与商业银行审慎经营、以盈利为目的的商业性相矛盾；2、借款人违约导致的信用危机；3、银行、学校、学生三者的责权利不明晰；4、对不作为行为缺乏相应的必要性约束。
这些问题的出现正是因为国家助学贷款的配套法律法规不健全，以至于学生恶意逃债现象严重，银行由于成本高、风险大而“惜贷”，银行、学校、学生三者的责权利不明晰，造成银行积极性不高，学校管理部门无奈，学生望政策兴叹的局面。这些问题的解决必须通过立法对相关事项加以规定，明确国家、银行和学校及学生的具体职责和责任承担机制，在兼顾公平与利益的前提下，做到任一环节出了问题，都能可抓可查，有规可循，避免各方“踢皮球”的情况出现。所以，针对目前国家助学贷款工作中存在的问题，有必要对其进行立法，才能保障这项工作的顺利开展。
三、国家助学贷款立法的可行性
教育立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止教育法规的活动[5]。教育立法是实现依法治教的前提和基础，只有通过立法，作到“有法可依”，才能实现依法治教。国家助学贷款作为一项教育政策，对其进行立法，从当前的实际情况来看，有其一定的可行性。
（一）立法依据充分
我国《宪法》第五条第一款规定我国“实行依法治国，建设社会主义法制国家”，为国家助学贷款立法提供了宪法依据；第二，《立法法》第五十六条规定“国务院……制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律”，现有国家助学贷款制度，经过多年运行实践，积累了丰富经验，为立法创造了较成熟的条件；《中华人民共和国教育法》第三十七条规定：国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助；第六十二条规定：国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。这为立法以保证国家助学贷款工作的进行提供了依据；《中华人民共和国高等教育法》第九条规定:公民依法享有接受高等教育的权利,国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育；第四十二条第二款规定：受教育者享有“按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金”的权利。这为立法以保障贫困学生的合法权利提供了依据。
（二）立法基础较好
目前我国的国家助学贷款制度，已出台了一系列的相关规定和办法，这些规定和办法的建立和推行，提供了较好的立法基础。而近些年来的实践积累了大量经验和教训，为正确立法积累了大量素材。
（三）法制观念的逐步形成
随着我国依法治国思想的深入和依法治教观念的逐步形成，公民的教育法制观念在逐步树立，教育法制意识不断加强，通过法律手段维护公民自身受损权益风尚日趋浓厚。这为国家助学贷款立法提供了良好的社会基础。为国家助学贷款法制观念的树立，宣传和有效实施奠定了基础。
（四）法律宣传、实施和监督手段的现代化。现代技术尤其是信息技术的飞速发展，为国家助学贷款立法的快速广泛宣传提供了保障，为实施有效的法律监督提供技术支持，为确保法规的有效实施提供了基础。
为了更好地推动国家助学贷款工作的开展，保障贫困学生的合法权利，对国家助学贷款进行立法已刻不容缓，应加大加快立法的步骤，关于具体的立法程序和条款有待于进一步的探讨。
参考文献：
[1]李文长，刘亚荣.国家助学贷款的现状及政策分析[J].高等教育研究.2005（5）.36～41
[2]萧宗六，贺乐凡.中国教育行政学[M].人民教育出版社.1996. 310～311
[3]赵福江，张小军，王长安. 国家助学贷款立法研究[J].河北科技师范学院学（社会科学版）2005（1）.90～93
[4]劳凯生.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].教育科学出版社.2003.209