摘要：最近中央政府出台新政策，把生源地助学贷款纳入国家助学贷款体系大力发展。笔者研究认为，发展生源地助学贷款面临四大问题：信用社存款的存期短与助学贷款期限长存在矛盾；由信用社单独审批助学贷款可能引致逆向选择和道德风险；信贷风险控制缺乏基础机制；政府贴息等政策落实机制缺失。本文提出，由国家开发银行与信用社合作克服资金困难；由高校监督规避逆向选择和道德风险；引入保证制度控制贷款风险；建立沟通机制确保政策落实到位。

    关键词：生源地助学贷款 风险控制 激励机制 贫困生

    一、发展生源地助学贷款面临的主要问题

    《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》指出，要“大力开展生源地信用助学贷款。生源地信用助学贷款是国家助学贷款的重要组成部分，与国家助学贷款享有同等优惠政策”。这使得生源地助学贷款走出了“性质不明、待遇不定”的困境，为生源地助学贷款充分发挥优势提供了政策支持。但是，发展生源地助学贷款仍面临四个主要问题：

    1.农村信用社存款的存期结构与助学贷款的较长期限之间存在矛盾。

    许多凋查表明，高校贫困生70％以上来自农村，如果发展生源地助学贷款，农村信用社所筹资金的期限，是否与助学贷款期限相匹配需要考察。

    由表1可以看出，农村信用社的存款以活期和一年期为主，这与国家助学贷款8-10年期矛盾。如果在这种情况下发展助学贷款，当贷款规模达到一定程度时，可能会影响信用社开展涉农业务，甚至会出现支付危机。

    2.信用社单独审批助学贷款，可能会引致逆向选择和道德风险。

    (1)信用社单独审批助学贷款造成逆向选择的空间。逆向选择是指市场交易的一方利用多于另一方的信息使自己受益而使另一方遭受损朱，进而使市场的运行背离交易的初衷。在生源地助学贷款中，政府和信用社之间存在着严重的信息不对称，信用社具有信息优势。而信用社作为企业，其目标是利润最大化，在助学贷款运作过程中，势必会利用信息优势最大化自身收益。因此，他们审批助学贷款会从信贷资金的安全性、流动性和盈利性着眼。而政府主导的国家助学贷款项目，其目标是通过“帮助学校中经济确实困难的学生完成学业”，实现社会效益最大化。二者在助学贷款项目运作上的目标差异是逆向选择的成因。造成专科院校、冷门专业、家庭经济特别困难的学生被信用社规避，经济状况相对较好，不是特别急需资助的学生反而受优待，这就背离了政策目标。另一方面，由于国家助学贷款在学生就读期间由政府贴息，借款者毕业后承担的利率也较低（目前利率7.2％，而完全市场化的小额贷款利率一般在20％左右），这种经济利益激励一部分经济状况中等甚至较好的学生申请助学贷款，为信用社逆向选择提供了可能性。同时，生源地助学贷款由信用社的基层营业网点单独审批发放，（校园地助学贷款以高校为单位统一申请，由高校以学生家庭经济困难程度筛选），为其逆向选择带来了现实性。

    (2)生源地助学贷款中的道德风险。助学贷款由于政府贴息和提供部分风险补偿金而存在租金，必然引起寻租行为，寻租者可以利用在助学贷款项目上政府与信用社之间目标的差异性、信息的非对称性，借用大学生的录取通知书，甚至购买弃之不用的录取通知书（近年来有一些学生对考取的大学或专业不满意，放弃不上，复读重考），挪用学生贷款以作它用。国家1994—1996年对中央扶贫贴息贷款的审计结果表明，592个贫困县的扶贫信贷资金用于目标项目的平均比例是37％，有的地方只有10％，个别地方仅占7％。这从侧面说明国家贴息贷款存在租金以及寻租者的可能行为。

    3.信贷风险控制缺乏基础机制。

    依据信息不对称下信贷融资担保理论，担保是控制贷款风险的基础机制。而国家资助新政策把生源地助学贷款安排为无需担保的信用贷款。这就是说，相对于以前许多地方自主开展的有担保的生源地助学贷款，新的生源地助学贷款缺乏控制风险的基础机制，从而增大了风险管理的难度。生源地助学贷款的贷后管理主体是信用社，由于多种原因，信用社与商业银行相比，在信贷风险管理方面没有优势。而且，学生贷款由于周期长、借款学生流动性大等原因，贷后管理难度很大。首批由商业银行实施贷后管理的校园地助学贷款全国平均人数违约率在28.25％。那么信用社将采用什么机制和技术手段管理助学贷款风险，把助学贷款拖欠率控制在预定目标以内，亟待研究解决。

    4.政府贴息等政策落实机制缺失。

    生源地助学贷款此前是由地方政府主导实施的。各地对生源地助学贷款定位不明确，政策不统一，表现在贷款对象、额度、期限、担保方式上差别很大，尤其在政府贴息的有无及其比例、风险补偿金的有无及其比例上差异显著，至于贴息和风险补偿金由哪一级政府支出，具体怎样落实，没有操作机制。结果大部分省份的有关政策没有得到落实，致使信用社开展生源地助学贷款的积极性不高，在很多省份没有形成规模。新政策虽然把生源地助学贷款纳入国家助学贷款体系，“享受同等优惠政策”，但是落实这些优惠政策的具体机制和措施仍未提及。

    二、对策

    1.由国家开发银行与信用社合作共同开发生源地助学贷款市场，解决信用社资金困难，实现资源与利益共享。

    国家开发银行的相对优势在于：①资金量充足而且所筹资金几乎都是中长期的，可以与助学贷款较长的期限相吻合；②在风险管理方面具有比较优势，可以为生源地助学贷款的风险管理提供理念和技术；③在河南等地开展助学贷款已经积累了与代理行合作的经验。

    信用社的优势在于：①在学生家庭贫困程度判定方面具有信息优势；②在克服借款学生因毕业流动信息不畅方面具有比较优势；③在当地农村社会或社区内积累有一定的社会资源，该资源有助于助学贷款的贷后管理。所以，国开行与信用社可以在利益共享和风险共担基础上合作，利用双方的优势，开拓生源地助学贷款市场。具体操作可以由全国学生资助管理中心或省学生资助管理中心牵头，建立一个由学生资助管理中心、国家开发银行、各地信用联社、各高校共同参与的非正式组织，形成信息互动平台，解决生源地助学贷款操作过程中遇到的具体问题。

    2.引入第三方监督贷款发放，规避逆向选择和道德风险。

    引入的第三方必须能够在生源地助学贷款运作过程中，收集、分析、比较、解释和传递信息。如果不考虑监督成本，政府可以派出专门机构和人员监督信用社发放助学贷款的过程及其行为。如果考虑监督成本，引入的第三方需具备收集、分析、比较、解释和传递信息的便利条件。高校和学生家长具有这方面的便利条件，但是，从分析、比较、解释和传递信息的能力看，高校是最合适的参与、协同与约束者。具体措施是：①限制生源地助学贷款以现金形式流动，主要以代收费形式直接记入借款学生注册就读的高校作为学费和住宿费，降低挪用的可能性。信用社在受理学生贷款申请时，要请学生详细注明贷款用途，若是申请路费，应根据通知书上标明的学校所在地，审批适量的现金，而把借贷的学费、住宿费以代收费的形式直接记人高校的专项账户。这样做至少可以限制近亲挪用（家人挪用仍可能进行），同时使那些购买通知书的寻租者失去挪用助学贷款的可行性。②由高校和信用社共同考察借款对象。具体说，生源地助学贷款发放后直接进入各高校的事业收人账户，同时附有缴费（借款）学生名单，高校依据自己的判定标准，在约定的时限内区分名单上的学生是否是家庭经济困难学生，如果确实不是贫困生，高校可以拒绝支付本来应该由高校支付的50％的风险补偿金，并上报所属的国家或省级学生资助管理中心。对于双方有争议的学生，由学生资助管理中心负责与生源地沟通与核实，对于争议发生比较频繁与集中的高校和省、地、市信用社，要根据核实后的情况进行区分，给予奖惩。从利益角度说，高校有动力这么做，因为，生源地助学贷款已纳入国家助学贷款体系，高校要为生源地助学贷款提供50％的风险补偿金。如果生源地信用社提供的借款者是非贫困生，那么，高校的风险补偿金就要扩大使用目标人群，从而增加了高校的经济负担。

    3.引入贷款保证制度，控制生源地助学贷款风险，使其可持续发展。

    依据非对称信息下的信贷融资担保理论，担保是控制贷款风险的基础机制，如果没有很好的机制替代却取消了它，贷款风险控制的难度就会很大。另一方面，家庭经济困难学生又难以提供信用社认可的抵押、质押物（这正是中央政府要求贷款人向学生发放信用贷款的原因），如果硬性要求借款学生提供抵押、质押担保，生源地助学贷款就很难推广，家庭经济困难学生就难以从中受益。根据《中华人民共和国担保法》，贷款担保分为抵押、质押和保证，可以研究把保证担保引入生源地助学贷款。从世界上开展学生贷款的70多个国家看，保证担保是学生贷款担保的主要方式。美国和日本的学生贷款还款率都很高，被认为是学生贷款运作得相当成功的国家。美国的学生贷款采用的是保证担保中的专业机构担保，最后由联邦政府再担保的机制。日本采用的是自然人保证担保机制。我国助学贷款的保证担保资源集中分布在学生的家乡和就读的高校，生源地助学贷款是学生的家乡所在地的信用社贷给学生的求学费用，正好可以充分利用集中在家乡的保证担保资源。解决上述贷款风险控制要求与抵押、质押资源不足之间的矛盾。至于信用社担心在目前我国现有的信用环境下，保证担保对抵押、质押担保的可替代性问题，可以在实施的过程中再具体研究改进。笔者认为，至少有三点可以说明保证担保在生源地助学贷款中有利用价值。其一，根据《担保法》，连带保证中的保证人负还款连带责任。这使得每笔助学贷款有了两个以上的债务人，与无担保的信用贷款相比，增加了偿债资源和偿还可能性。其二，借款学生一旦违约，保证担保机制就自然启动，使违约的借款者遭受经济损失，从而对借款人履约产生经济激励。因为，借款学生虽然因毕业就业流向全国各地，但是担保人仍在生源地。此时信用社虽然占有借款人的信息不足，但拥有一定量的担保人的信息，银行就可以要求担保人替借款学生还款。当担保人代偿后向借款学生清偿的时候，借款学生会发现他因为违约付出超额代价：违约的罚息，这是对借款者按时还款的经济激励。其三，非正式约束具有重要作用。无论为借款人作保证担保的是其父母、亲属还是其朋友同学，他们都会共有一个熟人圈，在这个共有的熟人圈内失信，甚至是让自己的父母被人追债讨债，会给借款人造成巨大的心理压力，这种压力对借款人如约还款会产生较强的非经济激励。

    在集中分布于学生家乡的保证担保资源中，学生的家长、近亲、关系要好的朋友（同学）具有信息优势，是保证担保的主要资源，完全可以在这些人选中确定两人为助学贷款提供担保。

    4.建立沟通机制，确保政府贴息和风险补偿金落实到生源地贷款信用社，调动信用社开展生源地助学贷款的积极性。

    以前的生源地助学贷款的贴息和风险补偿金落实不到位，一个重要的原因是政府（具体代理机构是所属的学生资助管理中心）、高校和生源地信用社之间缺乏沟通机制，在贷款的发放、数据统计、信息传递等诸多方面各自为政，没有实现信息互动。如果发展生源地助学贷款，沟通机制必须建构起来。具体可以由各高校根据实际发生额上报学生资助管理中心，由管理中心以生源省为单位统计，然后根据中央政策就地落实贴息和风险补偿金；或者传递到生源省的学生资助管理中心，由生源地学生资助管理中心负责落实。

    三、政策建议    

    1.建立沟通、协调机制。

    从上述分析可以看出，生源地助学贷款可能产生的逆向选择、道德风险以及贴息和风险补偿金政策落实不到位等，其重要原因是由于信息沟通机制的缺失。所以，必须由政府牵头，建立一个由学生资助管理中心、信用社、高校参与的非正式组织，把沟通、协调机制建构起来。

    2. 改生源地信用助学贷款为生源地保证担保助学贷款。

    政府为避免家庭贫困学生因无法提供抵押、质押物而借不到贷款，要求信用社向学生发放信用助学贷款。但是信贷有自己的运行规律，信贷风险控制有自身的逻辑，我们在制定政策时必须考虑信贷自身的逻辑，这样助学贷款才可能持续发展。如果改生源地信用助学贷款为生源地保证担保助学贷款，既照顾到信贷的风险控制要求，又无需受助学生提供抵押、质押物，在学生的家乡请家长、亲朋好友为其担保即可解决上述难题。

    3.建立评估考核监督制度。

    生源地助学贷款相对比较分散，牵涉的范围大、机构多，信息不对称普遍存在，如果缺少相应的评估考核监督机制，其实施效益难以保证或者难有长效。

    总之，生源地助学贷款在判定学生家庭贫困程度和降低学生因就业流动而引起的信息沟通困难方面具有相对优势，但是这些优势是否能够发挥，很大程度上取决于我们对相关问题，特别是上述四个问题的认识和解决。