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摘要： 本文在阐述了普通高校（特指公立普通高等学校）运行二级管理模式的意义及分 析高校权力配置对普通高校运行二级管理模式的影响的基础上，提出高校在运行二级管理模 式时学校的行政权力应合理让渡于学术权力，强化院系学术权力的主张，并提出了针对性的 办法和措施。
关键词：二级管理；权力结构；让渡
Abstract: Based on the analyses of the significance of the 2-layer management sy stem in public universities and the influences of power assignment on its operat ion, it is proposed that the administrative powers of the university be properly assigned to the academic authorities, and that the power of the academic author ities of the departments be strengthened. Practicable measures are put forward t o improve the operation.
Key words: the 2-layer management system; the distribution of po wer; assignment
一、普通高校运行二级管理模式的意义
1.普通高校院系改革调整概述
建国后，我国曾两次对高等学校院系进行大规模的调整。一次是20世纪50年代初的院系 调整，这次调整主要参照前苏联模式进行院系分化组合并设置各种单科学院，带有专业化发 展趋势；另一次是20世纪90年代，主要是以欧美综合性大学为参照的联合办学，对一些院系 专业进行调整与合井，带有综合化发展趋势。
经过多年，特别是近几年的探索和实践，高校内部管理体制改革已有了很大的进展和突 破。目前，高校校院二级管理体制改革已成为高校内部管理体制改革的热点之一。 校院二级管理体制其实质是 使学校原有的以职能部门为主体的管理模式转变为以二级学院管理为主体的管理模式；其根 本目的是使高校能主动适应社会改革和发展形势的需要，确立调整学校与二级学院及职能部 门之间的责权利关系，使二级学院通过相对的自主办学，更好地促进学科的整合和发展，激 活基层的办学活力，有效地提高教育教学质量和办学效益。当前的理论研究更多着眼于二级 管理基本原则的确定和组织结构设计，而对于校院二级管理模式下高校行政权如何合理让渡 学术权较少涉及，笔者拟就我国运行高校二级管理模式时权力让渡问题进行研究和探讨。
2.普通高校运行二级管理模式的意义
(1)有利于激发教学院系的积极性
当前，我国绝大部分高校采取的是对教学、科研统一管理，对人员统一调配，对财务统 一核算的管理方式。学校的教学、科研管理权、干部的任免权、人事调配权、经费预算审批 权、教育资源的配置权等基本上全部集中在校一级。 这严重的损害了院系等基层教学单位的积极性，使整个学校缺乏生机和活力。进行二 级管理体制改革，实行以学院管理为主的新体制，最关键的就是下放教学科研管理权、人权 和财权，将事权、人权、财权统一，将经费分配与学生人数、课时数、实验个数、专业数挂 钩，将津贴分配与效益挂钩，使学院一级有充分的教学科研管理权、用人权、经费审批权、 津贴分配权，从而调动起各教学单位的积极性。由于学院办学的规模、质量、效益直接与教 学单位的职工利益相关，能够调动起院系职工积极出谋划策、关心支持学院的改革和发展 、同心协力把学院办好的积极性。
(2)有利于教育资源的优化配置
实行二级管理 体制改革，高校可以按照学科群、大学科门类或一级学科重组二级学院，集中了相近学科的 师资力量，形成了强大的教学科研阵营和学术梯队，有利于教师资源优化配置。另外，实行 二级管理体制改革也有利于教学仪器设备的优化配置①。由于高等学校高度集中的 财务管理体制、教育经费的严重短缺和教育资源的无偿占有，使高校基层教学科研部门形成 了个个摆 困难，争要教育投资的不良风气，造成了重复采购，设备闲置等教育资源浪费现象，使原本 紧缺的教育经费更加捉襟见肘。实行二级管理体制改革，学校可以按照办学单位的学生人数 ，计划课时数、学科数、专业数划拨经费，由基层根据工作需要配置资源，可优化资源配置 ，减少盲目采购，提高经费的使用效率。实行二级管理体制改革，还有利于房产等教育资源 优化配置。教育资源的计划管理和无偿使用，致使高等学校一方面教学、办公、资 料用房严重不足，另一方面浪费现象非常严重，一方面水电、交通、通信等费用矛盾突出， 供不应求，另一方面公私难分、经常超支，实行二级管理体制改革后，学校的教育资源配置 将实行市场化有偿使用，这将促进各种教育资源的合理配置和使用。
(3)有利于建立高效的运行机制
首先，可以降低校级领导的管理跨度和工作强度。由于高等教 育的快速发展和近几年的高校合并调整，一般规模的高校教职工人数已达2～3千人，学生人 数已达1～2万人。高校的党政机关、教学、教辅、研究单位一般也有几十个。高校的领导层 面对众多的单位和多于单位几倍的中层领导，如果整天陷于具体事务之中，就无法腾出时间 和精力思考学校改革发展等重大问题。教学、科研机构重组，可大大减少中层单位的个数， 大大缩减学校领导层的管理跨度，大大减轻学校领导的工作强度。其次，管理重心下移，有 利于提高运行速度。进行二级管理体制改革后，校一级管理机构的职能是宏观控制、目标管 理、信息反馈。管理工作的重心主要下移到院系一级，各院系进行教学、科研的过程管理， 质量管理，减少了校一级的会议和文件，各院系可根据学科和专业特点调整管理行为。人权 和财权下放后，各院系可根据工作需要招聘师资和审批经费，不需再为到学校的各 个机关报名要人、要钱而花费时间和精力，这也将极大地提高工作效率。
(4)适应了经济社会发展的需求
高等教育国际化、产业化、大众化、市场化，使高校间招生与毕业生就业的竞争加剧。 因此，高等学校必须迅速适应瞬息万变的市场要求。高校进行二级管理体制改革，以院管理 为主的新体制，按照二级模拟法人运行，将有利于适时地调整自己的培养目标、专业设置、 教学计划、课程内容，及时适应教育市场的需要；按学科群、大学科门类或一级学科进行教 学科研机构重组成立的学院，具有培养宽口径人才的条件和能力，学校可按大类学科招收学 生，学生入校后不分专业，统一学习基础课，大学再高段再根据学生志愿分专业或专业方向 ，使学生在大学科门类下选择专业，有利于培养宽口径人才，有利于毕业生就业。
二、高校权力结构对二级管理模式运行的影响
行政权力与学术权力结构上的矛盾影响了高校的合理运行。在管理的重心上，主体错位 ；在管理决策中，行政意志、部门意志过于突出，忽视了高校学术特点，没有发挥专家和专 家委员会在高校中的作用；在管理层的规模上，受计划体制的影响，机构臃肿，部门繁多， 导致与高校正常教学、科研活动无关的人员膨胀，占用了教师应享有的教育资源，使教师的 教学、科研积极性下降，价值观念扭曲。
1.减弱了院系办学积极性
从上述可知，运行二级管理模式需要激发教学院系的办学积极性和活力，这也意味着， 需要在院系加大学术权力运行。而我国现行的以行政权力为主的模式下，教学科研人员的权 力从来就没有达到过西方大学的水平，尤其是新中国建立以来，庞大的管理人员队伍（包括 政工人员）在高等学校管理中一直占主导地位。在大学管理中，教学科研人员权力的影响力 与完备而庞大的党政体制相比，只是处于从属地位，无论个人还是集体，教学科研人员对大 学的大部分学术事务以及大量非学术事务较少有发言权。学术权力“弱化”，最典型的例子 就是不少大学学术委员会没有实质性权力，对大学“学科、专业设置，教学、科学研究计划 ，评定教学、科研成果等有关学术事务”只是起咨询作用，在学校重大问题的决策中，学者 及学术组织参与决策的途径和方式有限，学者及学术组织的权力得不到充分体现，影响了他 们的积极性和创造性，使得基层教学科研部门成为行政体制的一个附属部分，从而丧失 了其独立自治力。二级管理模式中的院系要作为一个完整的组织形态，如果在此状态下运行 ，难以真正调动起院系的教学、科研积极性。
2.加大了院系的运行成本
高校系统内的分工从纵向来分，可以分为校、院、系；从横向上分，可分为各职能部门 、教辅单位、各院、各教科所等。分工与专门化是保证学校工作保持较高的专业水准的重要 条件，但分工的同时也会随之给二级管理模式运行带来一些不良后果。在学校系统中过多强 调权威的层级节制很可能导致学校组织内的“官本位”，这样的管理模式还会引起因为各科 室的职责或科室之间的关系不清晰、层级多，使学校内部信息沟通受到阻碍，信息的上通下 达不能平衡，也将增加学校管理成本，严重的还会影响到学校的决策质量。另一方面，这种 科层需要下级院系有对应的人员、甚至部门来与学校工作对应，也会增加院系的管理成本。 再从另一个角度看，通常一个学校中的官僚气氛越浓，成员对权威的崇拜和攫取权力的欲望 就越强烈，从而在学校组织内部形成对上诚惶诚恐和对下颐指气使的官僚习气，如此就有可 能导致大多数教职员工不是把精力放在如何搞好教学科研、管理服务工作上，而是更多地考 虑如何处理好与学校领导及有关上级行政部门领导之间的关系，以获得更多职务、职称普升 的机会，长此以往，也会消耗掉学校许多有限的办学资源。
3.抑制了院系的社会适应力
在公办高校中，由于我国政府垄断了对高等学校的举办、投资和管理，高等学校的主要 造血功能是依靠财政拨款才得以实现收支平衡的龚献静，苏民益.论高等学校内部 权力解构与重构.高教求索,2006.(02).59.。即使出现收不抵支，也无倒闭、停办的 威胁，是牢不可破的竞争壁垒，它完全处于市场之外，没有生存竞争压力。学校对即使教育 投资效率极其低下，根本谈不上有社会和经济效益的薄弱，或衰退院系也不进行重组或淘汰 ，结果是投资回报率低下、体现不出社会和经济效益的院系不仅没有减少反而随之增多，教 育投资的整体效率无法得到提高。这类院系受到学校过度保护，尽管没有什么竞争力优势， 但却过得很好，长此以往，将使得院系缺乏开放性和社会适应力，从而降低了学校和院系的 社会适应力。
三、 二级管理模式中权力让渡思考
1.合理确定行政权力让渡范围
二级管理的关键就要使办学自主权进一步下放，即改革高校内部管理层次权力分配结构 ，调整校级(职能部门)的管理职能、管理内容和权限，调整院系教学单位的权限范围，尤其 是扩大学术权力。二级管理的行政权力的让渡主应体现在三方面。
(1)决策权力的让渡
学校集中决策是为了实现学校发展的总目标。学校的总目标可分解为各职能部门各学院 的子目标，各职能部门、各学院的工作都有相对独立性，即可以相对独立地完成自己的工作 ，实现子目标进而实现学校的总目标。集中决策程度较强的学校，日益暴露出了弊端，如学 校领导事无巨细整日忙于具体事务，要害部门即管人、财、物的职能部门也跟着领导忙忙碌 碌，而其他职能部门和学院除应付日常工作外，别无它事，积极性不高，更谈不上创造性的 工作。这种集中决策的弊端主要由以下几种原因造成：一是信息分散，集中程度越高，信息 越不完备，越难做出正确决策；二是客观情况变化迅速，集中决策很难及时、灵活地反应和 处理；三是难以对决策后果有客观、清晰的了解，造成再决策失误；四是学校各职能部门、 各学院缺乏动力。针对一些学校集中决策过多，分散决策不足的问题，在二级管理过程中学 校应下放一定的决策权力，即把原属职能部门管理的大部分职权下放到二级学院之中，这就 赋予二级学院教学、科研、学科(专业)建设、师资配置、学生管理等方面较大程度的决策权 骆利民.高校实行二级管理的思考.泉州师范学院学报,2002.(05).10.。这 样可以充分调动各职能部门和各学院工作的积极性，使学校各职能部门、各学院明确自己的 职责范围，有责有权。
当然，该下放的下放，该集中的还要集中，下放权力要防止过分分散决策，因为分散决 策也有弊端，如总目标不被重视，子目标凌驾于总目标之上，缺乏长远考虑，子目标间互相 冲突，各部门、各学院间互相牵制，力量抵消等。为避免学校决策分散过度的现象，从学校 发展的战略角度来考虑问题，学校应加强决策指导和监督，以增强凝聚力，克服和避免诸侯 割据和内耗现象。
(2)人事权力的让渡
在人事权的让渡问题上，二级院系可以在学校总编制原则下，根据学科、专业建设的需 要制订师资队伍建设规划，并组织实施。在做好规划、核定编制和岗位的前提下，按规定选 择引进人选并做好考察和联系、接待工作，有权决定高层次高学历、轻负担的人才引进；负 责本院专业技术职务的评审工作，具有推荐权和学科评议权；组织木院教职工的聘任工作， 在编制定额和岗位设置内具有规定级别以下人员的聘任权，有权同意规定学历以下或规定职 称以下人员的调离，有权对木院人员进行内部调动(转教师岗位须报学校审批)；负责本院系 的教职工考核、考勤、奖惩工作，在规定的名额和档次内有权确定考核等级与先进名单，有 权根据国家有关规定对违纪教职工进行规定处分等级及以下的处分；负责制订本院系内部分 配办法，在学校核定的总量内自主分配并接受学校指导和监督；负责本院系的师资培训工作 ，有权确定本院系教职工报考硕、博士的人选(不转移人事关系)，有权确定规定名 额内的脱 产进修人选；负责本院系兼职教授的聘用、联系、接待和使用考核等工作；负责本院系人事 统计工作;完成学校下达的其他人事工作。
(3)理财权力的让渡
在这种二级管理体制中，二级院系成为在学校统一领导和宏观调控下的相对独立核算的 单位，理财权的让渡也成为必然。二级管理财务权让渡中，可在“统一领导、两级管理”原 则下，建立健全以各二级学院为责任中心的多层次的经济责任体系，明确各级人员的职责权 限、工作规程和纪律要求，建立起校长、财务处长、二级管理部门负责人的三级经济责任制 ，实行一级管理一级、一级带一级、一级核算一级、一级对一级负责的分级管理制度，从而 使学校的经济责任制的内容贯穿于财经工作的全过程。在此基础上，建立起以“宏观调控， 微观搞活”为目标，以“统一领导、分级管理”为原则的院系二级预算管理体系。在整个学 校建立健全财经规章制度、明确校内各二级院系权责关系和学校统一领导的基础上，根据财 权划分、事权与财权相结合的原则，分别由学校和各二级院系分级管理学校预算。
这种经费管理模式，学校可以根据二级学院的办学规模及学科、专业特点增加资金的投 入，并划归二级学院自行管理；二级学院可以有重点有目标地根据经费情况分步制订和实现 发展目标，通过不断的发展，形成相对独立的办学实体；改变不同学科、不同专业、不同岗 位和绩效的校内津贴分配上的大锅饭的状况，使之真正成为二级学院实施激励机制的杠杆； 有助于二级学院树立教育成本的观念，精打细算，开源节流； 经济上的相对独立性，使二级学院有 更迫切的发展意识和积极性，在为社会经济服务和促进产学研同步发展的同时，为二级学院 的发展打好基础。
2.淡化院系行政色彩，强化学术权力
(1)大胆创新，探索院系组建新路子
学校内部体制改革既然是对原有的利益系统和权力系统的调整，就必然会对广大教职工 的心态产生影响。因此，大学在推进二级管理模式时必须树立“以人为本”的观念，把 调动教职工尤其是重点学科带头人的积极性、能动性和创造性作为学院制改革成功的最大保 证。在院系组建上，可根据不同的学科性质，规范学院的设立与调整。学院的设立与调整应 根据不同的学科性质，将相关性较强的学科集中到一起，以一个一级学科或若干个一级学科 为基础来组建院系，达到消除原有专业、学科之间的壁垒，促进边缘学科、交叉学科、信息 学科和大学科群的不断涌现，实现学科交叉、学科综合、学科优势互补与学术资源共享，从 而凭借学科群和大学科优势，培养厚基础、宽口径和强适应性的现代科学知识综合化高 素质人才，促进学校教学、科研水平的提高，为实现学校资源的优化配置与有效利用奠定基 础。但是，以学科组建院系不应急于求成。大学学术性的本质属性要求大学的任何改革必须 以学术为中心，以发展学术为目的，因此，学院制的结构设计应该体现科学发展的规律，按 学科组建学院将成为主流。但由于这种建院方式需要打破原有的系和科研所的运行框架，牵 涉多方利益的重组，困难较大。为此，建院的步子应当稳妥，最好是分步实施，成熟一个组 建一个。在建院之初，规模不宜过大，要注重学科关系间的协同与藕合，要以学科相近、相 邻为组合原则，所属各系各专业应当是紧密结合的学科群体，而不是一个松散的联合体。从 长远发展的角度看，学院的规模又不能过小，以便于学科的建设和发展以及相关学科的交叉 与渗透。
(2)民主选用，科学考核院系管理干部
在二级管理模式下，院系管理干部配备、任用上要坚持民主选用，科学考核的原则。首 先，要做好核定任务，简政放权工作。在学校的统一领导下，向系(院)逐步放权，加强系( 院)一级职能，使其增强活力，加大责任，调动积极性。对系(院)一级实行目标管理，让其 自主统筹本单位的教学、科研和社会服务等工作，成为既拥有相应自主权，又能相对独立运 行的准办学实体。通过实施目标管理、减少过程管理、加强宏观调控，使运行机制和管理模 式有利于院系一级整体规划，推进教学、科研、学科建设和师资队伍建设，提高办学水平， 有利于职能部门以主要精力履行宏观管理职能，提高管理效能。其次，院系中层管理干部可 以采用自荐竞争制选拔任用方式，即首先公开岗位的名称、职责、待遇以及任职条件，由“ 参选者”根据自己的条件和特长，按照个人意愿选择参与竞争；后由有关部门按照规定的原 则和程序进行考察、选拔而任用。自荐竞争制与考核录用制有类似之处，但又不同于考核录 用制，自荐竞争制强调的是竞争，是在公开报考、公开考核的基础上进行公开的竞争。自荐 竞争制保留了考核录用制的优点，又避免了考核录用制的不足。在自荐竞争过程中，竞争者 是表演者，而考核决策者却是广大的群众和各级组织。再次，严格考核，奖优罚劣。院系要 结合人事制度改革方案，重新制定和完善各类人员的考核办法，对机关管理人员的考核，主 要以岗位职责为依据，对政治素质、业务能力、服务态度和履行岗位职责等方面的情况进行 考核，着重考核其工作能力和工作实绩，考核中可结合师生员工对处室的综合评价给每个处 室分出等级，与中层干部和工作人员的奖惩直接挂钩。其他人员也应如此，根据不 同的工作 性质，制定出切实可行的考核制度，如高级职称人员要实行任期述职考评制度，定期考评一 次。如任期内在教学科研上不思进取，经考评不合格，则暂不能申报高一级职务或低聘使用 。 (3)促进学科建设，建立教授委员会
学科是高校发展的核心，学科和专业设置及水平在很大程度上决定了高校办学特色和水 平，学科建设是高等学校发展中具有战略性的基础建设。而教学科研人员中的教授（副教授 ）作为基层学术组织的参与者，是高校高水平教师和学科权威的代表，是学科建设的带头人 和高校学科建设的支柱，在学科建设方面负有重要的使命，是学校学科建设的依靠力量张意忠.大学教授学术权力的调查与思考.辽宁教育研究,2007.(02).12.。 因此，院系要建立充分发挥教授们作用的内部管理体制，即建立教授委员会集体决策的机制 。教授委员会集体决策机制科研有利于集思广益，发挥教授群体的聪明才智；能协调各方利 益，一致推行计划；便于互相监督，不易营私舞弊。教授委员会可主要由院系的学科带头人 组成，一般由院长(系主任)担任主任委员，成员由校长聘任，受校长委托集体决策院(系)重 大事项。教授委员会可以改变过去院(系)事务由几个人决策，缺乏权威性，不担任院(系)领 导的教授无权参与管理的状况，成为决定院(系)发展规划和教学科研组织形式，决定学科建 设、专业发展和教师队伍建设，职称评定、教师聘任以及自主支配经费使用的决策机构。
(4)监督权力运行，定期公开院系务
这里的院系务定期公开制度是指在法律、法规和教代会条例规定的范围内，在院系行政 过程中，通过诸如教代会等载体，将涉及学院发展的有关教学、科研、管理及教育改革与发 展等重大问题和涉及教职工切身利益的重大决策和重要情况，适时、规范、如实地向教职工 予以公布。通过学院院务公开，一方面可以充分调动广大教职工参与学院管理和监督的积极 性，聚集更多的智慧，赢得更多的支持与信任；另一方面，可以发现学院管理过程中的漏洞 ，使公共权力执行者以新的思维方式，工作方式适应事业发展的要求。
确定院务公开内容必须坚持有利于学院各项事业的发展；有利于人文氛围的营造；有利 于教职工积极性、创造性的调动基础上。院系务公开的内容除真实可靠外，还要达到鼓舞士 气、调动教职工积极性的目的。从院系工作实际出发，公开的范围和内容应主要围绕以下几 个方面：第一，关于学院建设的重要事项。具体地说，一是学院决策中的重大事项：包括学 院的发展规、年度工作计划、总结、学院改革方案等；二是学院管理中的重大事项，如奖惩 办法、人事调配、人才引进等；第二，涉及教师切身利益的事项。比如对于年度考核、职称 评审、评优评奖、教工福利等事项，都应将相关政策结果向全体教师公布。第三，财务及分 配问题。对学院全年收入和支出进行审计，并按照教代会通过的分配条例进行分配，将结果 向教师公布。第四，学生管理中的重要事项。如关于学生的评优评奖、党员发展、学费减免 等事项均应实行公示制。
(5)民主管理，发挥院系职代会职能
院系职代会作为二级教代会是学校教代会的延伸，是新形势下加强高校民主建设的一种 新形式，是广大教职工行使民主权利、实行民主管理的重要形式和组织保证。二级教代会制 度在推动贯彻全心全意依靠教职工办学方针，落实广大教职工主人翁地位，激发广大教职工 的主人翁精神。完善二级学院的决策机制，维护教职工的合法权益，促进二级学院与直属单 位的改革、发展和稳定，增强凝聚力等方面发挥着积极的作用。切实加强二级教代会的工作 ，充分发挥二级教代会的作用，要做到：第一，要保证二级教代会执委会成员的素质。院系 可采取各种形式组织、提高二级教代会执委会成员的理论素养和工作水平，以便更好地发挥 二级教代会制度民主作用。第二，建立健全二级教代会的各项具体工作制度，进一步规范二 级教代会各项具体工作的方法和内容。建立和完善成立二级教代会提案工作、财务监督工作 、民主评议工作、督察和调研等专门工作小组，并在二级教代会执委会领导下开展工作，具 体负责提案处理和落实、学院经费审查!民主评议和监督本级领导干部、检查监督二级教代 会决议的落实和调研等各项工作。第三，建立二级教代会执委会例会制度傅克.二 级教代会及其执委会的机制与作用探讨.浙江师范大学学报,2005.(02).109.，由院 长定期向二级教代会执委会报告工作，听取二级教代会执委会的意见和建议，并对有关问题 进行研究和讨论。同时，建立各工作小组的述职制度，组织二级教代会专门工作小组定期向 执委会或教代会代表述职，汇报各工作小组的工作。
总之，高校二级管理模式运行是高校自我优化结构、强化功能的现实选择。这其中权力 的合理让渡问题是一个核心问题，这里面包括让渡的平衡点、权力让渡后的权力运行评估机 制、监督机制以及学术权力的培植等诸多问题还需我们在实际工作中不断进行探索和研究。
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