【内容提要】王名扬的《法国行政法》一书系统地介绍了法国行政法成熟的理论和完善的制度。法国和我国行政法制建设的历史环境和社会条件虽然完全不同，但我们在进行行政法治建设时可汲取其理论精髓，建立我国的行政法理论。我们可对照法国完善的行政法律制度，发现我国行政法制的缺陷，并借鉴其成功经验进行完善。法国行政法中公、私法传统、行政主体制度、公产管理制度、公务员个人责任制度、行政征收制度、行政诉讼制度都值得我们去深入的研究和借鉴。

　　【关键词】法国行政法 行政权 行政法治 借鉴

　　[Abstract] Mr. Wang Ming-yang's French Administrative Law articulates the theories and systems of French administrative law completely, systematically and thoroughly. Although the historical backgrounds and social conditions are quite different between France and China, we can absorb its theoretical essence to revolute our theory of administrative law with Chinese characteristics. Contrasting with the complete system of French administrative law, we can find the absences and defects in our system, and consummate it with the references of their successful experiences. Tradition of division between public and private law, administrative organ, management of public property, private duty of civil servants, administrative imposition, administrative litigation and etc, so many systems in French administrative law are worth further studying and using for references.

　　[Key words]French administrative law, administrative power, administrative legality, significance for reference.

一、对《法国行政法》一书的简单评价

　　有人将王名扬先生在中国行政法学界的地位比作物理学界的牛顿是及其恰当的。王名扬先生及其三本专著《英国行政法》、《法国行政法》和《美国行政法》对中国行政法学的发展起了奠基性的作用，为行政法学科体系的建立提供了必要的理论准备。

　　王名扬先生一生坎坷的经历正是中国行政法学命运多桀的写照。五十年代风华正茂、学识渊博的王名扬博士从法国留学归来正赶上新中国建立伊始，百废待兴，中国行政法制建设也正该展开美好的前景。然而，国内事态急转而下，20年内中国又一度陷入了混乱和倒退的局面。法律虚无主义、工具主义使得法学研究奄奄一息，更不要说规范政府行为的行政法学了。王名扬先生这样一位博学之士也被迫放下自己所学的专长，而去接受所谓的“再教育”，年轻的生命和才能被荒废在简单的体力劳动中。但是，国人的良知和理智并未丧失，在沉沦的深渊中迅速清醒，“拨乱反正”果断地结束了思想上的混乱状态，改革开放迎来了一个民主与法制的新时代。王名扬先生一颗年轻、充满活力的心也并没有因为个人生活遭遇而消沉，在恢复高校法学教育过程中，作为一位有着丰富专业学识的人才，王名扬先生很快回到了自己的学术领域，施展平生所学致力于中国行政法学的重建与发展。

　　《法国行政法》这本辉煌巨著就是在王名扬回到教学岗位，年届古稀之年凭着对法国国情和行政法深切的领悟和把握写成的。这本书最大的特点是在对法国历史娴熟的基础上，把行政法产生和发展在纵向和横向上向读者展开。让学生对法国行政法有一个全面而历史的了解。该书逻辑清晰、内容翔实、说理充分，不是纯理论上的抽象推理，也不是历史事实的叙述，而是把二者有机结合在一起，在历史发展中阐述理论的形成和制度的建立。对于扩展学生理论创新思路，培养学生研究问题的能力而言是一本不可多得的好教材。当然其中介绍的丰富的理论资源，也被广泛引用，对行政法学的发展功不可没。应松年教授在接受电话采访时也谈到，在这部著作中，王名扬对行政行为理论的全面介绍在今天仍然是中国行政法学研究的基石；该书介绍的行政合同制度，整整影响了一代行政法学家；更为重要的是作者在这部书中对行政法院制度的介绍，成为我国行政诉讼法的范本和国家赔偿法立法时的重要参考资料。事实证明了，《法国行政法》的影响更是深远，几乎可以称其为是行政法学研究的“概念工具百宝箱”。[1]

二、法国行政法的总体概貌评述

　　法国行政法属于典型的自然生成的法治模式。法国行政法理论丰富，制度逻辑严谨。法国的行政法理论的产生都根源于当时国内情况的需要。一种学术理论与现实政治需要的吻合程度决定其具有的地位，行政法的制度更是国内阶级力量对比的结果。因而法国行政法理论和制度都是在法国特定的国情下形成的，具有适应法国国情的特点。法国行政法成熟的较早，具有完备的理论和制度，因而法国被称为行政法的母国。法国行政法为后来的国家的行政法的立法和实践提供了参考，但法国行政法并不能当然的适应别国的需要，因为其本身是法国国情的产物。

　　法国行政法总体上具有这样几个特点；第一、法国行政法严格属于公法的范畴。法国属于大陆法系，一贯有公、私法划分的传统。不同性质的法律关系适用不同的法律规则。这个特点反映在行政法上就出现了行政主体的公法行为和私法行为的划分，并适用不同的法律、由不同的法院管辖。也出现了公产与私产的、行政赔偿责任与公务员个人责任的不同区分。这样严格的区分公法与私法规范的界限，对于正确的适用法律无疑具有积极的意义。这样能确保公权力得到有效的行使和监督，也能使私人权利得到全面的保护。第二、法国具有独立的行政法院系统。法国行政完全独立于司法是由其历史原因决定的，因为法国传统的司法系统操纵于封建保守势力手中，因而新兴资产阶级致力于使司法不能干预行政。这样的结果也并没有造成行政专横恣肆的结果，这可能是法国的特色了。相反司法承担起了公民权利的保护神，一定程度上防止了行政权对公民权利的侵犯。而这样独立的行政法院系统，使得行政审判和行政机关密切的联系，保证了行政经验及时和审判实践相结合，使得行政审判发挥了重要的作用。行政审判总结了行政活动的经验用以指导行政实践，行政法院自身也不断得到完善。第三、行政法主要由行政判例组成。行政事务的复杂性，使得制定行政法典不可能，而独立的行政审判系统也使得能够不断总结行政活动的原则。判例形成的原则也可以随着行政事务的发展适时做出改变，不断适应现实的需要。

　　形成这样独特而完整的行政法是由法国特定的国情决定的。首先，经济上自由资本主义的充分发展，使得法国行政法有了赖以建立的经济基础。法国行政法根据经济发展的不断变化的要求，不断变化着理论根据和制度设计。行政权力的行使和控制相应的变化。其次，政治上阶级力量的对比关系，使得法国行政法呈现自己的特色。法国资产阶级革命是彻底的革命，资产阶级的愿望得到了充分的满足，这种满足也反映在行政法上。第三、深厚的思想基础给行政法提供了理论依据和观念环境。资产阶级的启蒙思想一开始就在法国得到了广泛的传播，民主、自由、人权的观念深入人心。虽然法国政局动荡，但大革命确立的基本制度却完整的保存下来，这就是社会主流意识所决定的。正如中国自秦朝的封建帝制延续2000多年没有改变，就因为形成了这种社会主流意识无人能够打破。这样的延续过程中能够不断地对制度进行修正，而法国的环境里自然地生成了完善、系统而独特的行政法制。

三、我国行政法治建设的环境和进程分析

　　改革开放以来我国逐渐地走上了民主和法治的进程。行政法律体系也逐渐地建立起来了，我国已经通过、实施了一些单行的行政法律，比如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列比较重要的行政法律。但是仅存的文本性质的法律文件，以及行政实践，离行政法治的要求还很远。行政权力的行使很大程度上还按传统的习惯运行，对公民权利不能有效的保护。行政权力的行使也不能跟上经济、社会发展的要求。

　　我国建设行政法制的环境和法国行政法产生发展处在不同的时代里，也有不同的时代背景和要求。首先，我国社会正处在一个急剧转型的时期。我国社会没有经过自由发展时期，封建的、小农的传统观念还影响着人们的思想，束缚着人们的行为。政府行为中也没形成公民权利的界限。这样迈向现代化、以至于后现代化的许多基础性工作没有完成，想一蹴而就的跟上现代时代的步伐是困难重重的。而时代也不允许我们在一步步地重走别人已经走过的路，那样的结果仍然将是落后。这样就决定了我们要走一种政府推进型的法治道路，要汲取先进的经验，通过理性设计我们的发展道路，而不能走自然发展的道路。而理智的有限性，难免建设过程中的失误，因而我们同时要注意反思和总结，以便于纠正。其次，我们没有法国法治建设的成熟、深厚的理论基础，我们没有形成一致的主流社会意识，人们在不同的意识形态之间摇摆不定、莫衷一是。这是我们想取得实质进步的最大障碍，左的和右的倾向都会让我们产生挫折。“文革”的影响，使得我们建立起来的社会主义信念、传统的道德观念、民族诚信的优点都受到了极大的挫伤。我们习惯的对“文革”的痛心疾首，使得人们对任何与“文革”相联系的价值观念统统地受到排斥，而新的健康的价值观念尚未形成。即使对待建立法治这一大势所趋的潮流，人们也将信将疑。不仅政府机关和工作人员不习惯于受到严格的法律的约束，普通群众也对法律的实施效果持怀疑态度，任意夸大法律的弊端。而所谓的弊端其实正是法律的价值没有实现，法律没有得到严格的执行的结果。因而首要的是统一我们社会的主流意识，而我们现在仍然在进行着传统上人们感到厌倦的方式，这种宣传教化的功能大打折扣。目前唯一的可行进路是通过严格的执法改变人们的观念。第三，我们有着稳定的政局，这是比较法国当年我们所具有的优势。当然事物都是两面性的，这种稳定的政治格局也被某些人认为是民主的障碍。政治上的一元化客观上确实有碍于民主的进程，但我们更应该看到这是一种优势。只要我们按照宪法的要求，按照党章的规定，我们就能够克服这种弊端，从而最有效的发挥政府的功能，推进我们的社会进步和发展。

　　前进的方向是显而易见的了，但是我们的国情是复杂的。别人的经验很难适应我们的需要。原理具有普适性，但具体的制度却要放入社会环境中达到协调一致才能凑效。政治上的民主、经济上的自由、社会运行的法治化是明确的方向，但是这些目标的实现都是缓慢的过程，而我们所处的世界格局中的位置，让我们不能再按部就班的发展了。我们在实现一种剧烈的转型，在这里要把各种先进的理念和制度与我们的具体国情结合起来，实现中国特色的现代化道路。在行政法制领域也是如此。我国现行的行政模式是传统的管理行政，行政权力过多地干预社会生活，对经济发展形成了一种滞障；行政对司法独立构成了压迫，行政象征着一种特权。在西方经济自由发展时期，行政的地位下降，仅仅担任维护社会秩序的警察角色，这一时期被称为警察国家。这时期人们自由观念得到了极大的培育，对个人价值的追求超越了对权力的崇拜，社会上出现了欣欣向荣的局面，生产得到了极大的发展。因而马克思说，在资本主义不到二百年的历史里创造的价值比人类几千年的价值还要多、还要大。随着自由经济的充分发展，其弊端也逐渐出现，政府需要干预、引导经济的发展。政府需要对经济进行干预，为了社会的稳定要提供社会保障，经济法、社会法应运而生。政府的职能有了明显的扩张。这种扩张的趋势极易对公民的权利造成损害，行政法的功能既担负起了控制行政权的功能，也在一定程度上防治公民权利的滥用，维护社会的和平稳定。这时期行政法的理念定位为服务，根据不同的社会需要，行政权力的侧重点也在不断的调整，使用收、放交替的政策以配合市场的变化。行政法的理念从管理到控权再到服务地变化着，把行政法的理念定位为服务其实不甚确切，不能完全适应行政权的性质。因而我国学者将行政法的理论基础定位为平衡，但愚意认为平衡是一个过于理想的概念，平衡应该在两个接近对等的力量之间存在才有意义，而行政权力和公民权利天生是不对等的，而行政权对经济和社会的干预、保障，其实也并不完全是直接对公民权利的限制，而是对市场的干预和调节。因而衡平在这里也不甚恰当。行政法的理论基础确立为服务，只是说明行政法在控制行政权和保障规范行政权之间不断的调整侧重点，而最终目标归结于正当行使行政权力，为公民谋福利。而如果将对经济的干预和对社会保障的维护分别归属经济法和社会法的调整范围，其实现实的做法也是如此，行政法的主要功能也只能是控权了。

　　从行政权力运行的规律看，行政权力具有扩张的趋势，而且权力容易腐败是其本性。行政权力从传统的特权、管理阶段，到有限、维护秩序阶段，以至于具有了经济和社会职能。我国的行政权还没完全脱离特权与管理的习惯，对公民形成实质的约束，与我们当今所需要的经济快速发展、公民自由参与相违背。因而我国行政法的首要任务是对行政权力进行规范和控制，让公民权利得到最大意义的享有和行使。而现实的国际经济情况是，经济的自由发展常常会造成难以避免的灾害性后果，东亚金融危机可谓影响深远，其中的教训也不可忽视。我国的行政权力也不可回避的要对社会、经济事务进行干预，而这对于对公民权利没有充分尊重意识的行政人员来说，在行使中也极易重返管理的习惯，实施的结果更难预料。面对这种互有冲突的、且必须兼顾的行政目标，我们所应采取的态度只能是最大程度地使其协调起来。我们就应该对别国完善的行政法制进行研究，寻求予以完善的途径，通过理性的设计、严密的规范，使行政权的行使效果同我们的预期一致。同时也要不断积累行政实践中经验，归纳抽象出中国的行政法原理和原则，构建中国自己的行政法体制。

四、法国行政法对我国行政法治建设的启示

　　由上可以看出，中国当今进行的法制建设，和法国历史以来的情况是完全不同的，法国的制度本身与中国的需要不相适应。但是法国行政法的完备体系，以及在发展过程中根据形势变化而适应、调整所反映出的规律性，是值得我们在探索行政法治建设道路时借鉴和参考的。法国行政法不仅总体上有上述的特点，其具体的制度也极具特色的，针对法国行政法规定，我们可以对照本国的情况和需要，作应有的借鉴和完善。

　　1、加强公法和私法体系的研究，建立与我国发展需要相适应的法律体系

　　法国一直有公法和私法划分的传统，不同性质的法律关系分别由不同的法律规范调整。公法强调对公权力的规范和控制，私法专注于个人权利的行使和维护。公法和私法的划分始自古罗马法，在欧洲大陆一直得以延续。在自由资本主义时期，顺应自由发展的需要，私法体系注重个人权利的保护，因而得以发达兴盛了起来。随着自由资本主义发展出现了弊端，公权力广泛的涉入社会生活，对公法的研究开始兴盛起来。这样公法和私法的严格划分在法国也是极具良好的社会功效的。在法国行政主体的行为被严格的区分为公法行为和私法行为，使用不同的法律，既有助于公权力的正确行使，也能确保违法行使行为受到追诉。对于行政主体特别是公务员具有很好的规范作用，尤其在将行政赔偿责任严格的划分为行政主体的责任和公务员的责任，更有利于实现对行政行为的监督。行政主体的财产也因为其功能的不同而划分为公产和私产，使用不同的法律调整，所涉案件由不同的法院管辖，保证了行政权力不被滥用，显示了法国行政法尊重公民权利的理念。公、私法的划分对法国行政法的进步和完善具有重要的意义。

　　我国如上所述正处于剧烈的转型期，经济、政治、文化领域都是如此。尤其在经济领域，自由发展的经济是我们社会快速发展基础，而我国在私权保护的法律方面一贯是比较欠缺的。虽然我们有一系列的民、商事法律法规，但总体上不完善、不协调，不能适应经济发展的需要。加强私法的研究、制定、实施是我们经济发展的需要。同时我们的公法领域也呈现出落后的局面，权力的行使没有现代的理念，行使方式和监督方式仍处在传统的影响之下，特权思想存在，监督乏力流于走形式。公权力的正常行使已经影响到社会的各个方面，因为我们正在进行一场政府推进式的改革。从公、私法体系外产生的经济法和社会法群也已经为社会的健康发展所必需，虽然我们在市场经济起步不久，但是全球化的影响，我们面临更为微妙和复杂的经济环境，政府不能作为经济生活以外的维护者，而要作为积极的参与者。这样公、私法，以及经济、社会法群，三大系统必须同时给予应有的重视。而要使得三大体系都得到充分的重视，就有必要进行明确的划分，使得法律体系更细密化、专业化，从而达到整个法律体系的完备。当今的法律研究中门户之见尚且存在，立法和实践中更不能做到各司其职，整体的效应取决于各个部门的独立和完善，互相僭越和推托都会使得整体法治秩序难以建立。以正在立法议程中的《物权法》为例，之所以久久不能通过，首先在于其作为公法还是私法的定位不明确。立法草案的起草人员主要为民、商法的专家和学者，没有宪法、公法的人士参与，难免不尽符合公法的理念。私法专家站在私法的立场上主张财产权私人占有的神圣性，而公法专家站在宪法的立场上，维护国家公有财产的地位，二者各执一端都有一定的道理，使得立法的速度无法跟上实际的需要。我们应该在宪法的统领下，作出公法、私法、经济和社会法的体系划分，使得私人权利、国家权利、社会权利的保护同时实现，顺应我国激烈巨变和飞速发展的需要，建立起中国特色的社会主义法律体系。

　　2、进行行政主体多元化建设，实现行政民主，提高行政效率

　　行政主体概念是法国行政法的创造，行政主体是个动态性的概念，它按具体行为的性质而定。行政机关只有在实施行政职能时才成为行政主体，受行政法调整。行政机关进行私行为时，构成私法主体，受私法调整，法国创设的行政主体的概念，可以有效的区分行政机关双重的法律身份，从而把握行政法的调整范围。特也可以用来说明公务员行为的性质和行为效果的归属。[2]根据行政主体的概念，在法国可以成为行政主体的有国家、地方团体和公务法人。现在同业公会在被一定数量的人认为属于行政主体，根据法国行政法发展的规律，我们相信同业公会将来一定会被承认为行政主体，只是目前这个通例还没正式形成而已。根据王名扬《法国行政法》第八章、第二节，第四目：公务的管理方式的内容，法国公务管理的方式有（一）行政机关直接管理；（二）公务法人管理；（三）公有商业公司；（四）公务的特许；（五）公务的租赁；（六）特许和租赁以外的私人管理机构；（七）同业公会。由此可见法国行政主体具有多种存在形态，而只有在行使行政职能时成为行政主体。这样多元化的行政主体在不同的情形下行使行政职能，可以使得行政主体的人员和职能符合所从事的公务的性质和需要，会大大促进行政效能的实现。

　　相对于法国行政主体制度，我国的行政主体制度简单得多。虽然我国也采用了行政主体这一概念，只是为了当时《行政诉讼法》立法确立行政诉讼被告身份的要求，根本没有充分利用法国行政法创造行政主体概念，以及在以后的实践中这一法律概念所发挥的广泛意义。由此我们也得以发现理论的研究对实践又是多么影响深远。德国法律注重概念的抽象，法国虽然不是如德国那般善于抽象思维，但实践中也根据现实的需要进行理论创新和概念的创造。理论研究源于实践，也高于实践，囿于现实的实证分析不能满足进步发展的要求。而我们作为后发国家得以利用丰富的现成资源，就要把握理论的实质和精髓，正确区分行政主体不同的法律身份，对其行为进行有效的规范和监督，以便于行政职能的实现。其次，我国行政主体设置也单一的多，所有的行政活动大多有国家行政机关所包揽，这和行政职能快速扩张和发展的趋势不协调。国家行政机关内编的稳定的人员很难适应各行各业的、不断涌现出的新类型的行政事务的需要。根据公共事务的性质，交给对那一行业熟悉的机构去从事对于提高行政效率，充分实现行政职能会大有帮助。再次，这种单一的行政主体设置也极易形成行政专横，不能充分发挥地方的、行业的以及公民个人的积极性。对照法国的行政主体设置，我国的行政主体主要为国家行政机关，相当于法国国家作为行政主体的情形。

　　我国为中央集权国家，实行权力下放式的行政组织结构。权力下放制可以克服中央集权的的某些缺点，也能提高行政效率；但是不能发挥地方居民的积极性和创造性，不符合民主政治原则。[3]而法国实行分权制的行政体制，实行地方分权和公务分权。地方分权能够发挥地方上的积极性，公务分权更能够避免一般行政、特别是政治因素的干扰，可以发挥技术人员的优势。当然过度分权会削弱国家力量，重视特殊利益，忽略普遍利益。我国地方保护主义向来严重，在发挥地方和行业积极性的同时，又要避免地方保护主义、行业垄断的弊端。我们的做法应该是加大权力下放的力度，让地方政府享有更大的权力，同时加强对地方的监督。在某些专业的行业成立一定的公务法人组织，克服普通行政机关和人员管理能力上的缺陷。同业公会应该发挥更大的作用，这样多元的行政主体有利于人民的参与，实现行政民主，提高行政效率。与行政民主化相对应，必须加强行政监督，包括行政监察和行政诉讼。而富于专业领域的公务法人和同业公会以行政主体资格，也便于法院通过司法权力对其实行监督。

　　3、完善国有资产管理和经营制度，巩固社会稳步发展的经济基础

　　法国行政法将行政主体的财产划分为公产和私产，分别适用不同的法律调整，由不同的法院管辖。按照功能的不同，公产的范围包括根据自然性质属于公众使用的财产，以及行政主体为了公共利益制定作为公用的财产在内，分别被称为共用公产和公用公产。[4]私产是指由行政主体所有，行政主体能够经营获得收益的财产。当然公产和私产的划分是相对的，也是历史上不断演变而来的。我们认为，行政主体作为公共权力的行使者原则上不能为自身谋取利益，只能为了公共利益行使权力、做出政府行为，因而不应该有私产存在的必要。不过法国行政法学界也认为私产的目的不只追求财政收入，同时满足公共利益，这也是法国行政权力已经高度规范化、行政法治水平较高程度实现以后的产物。但是作为执行职务的物质手段，行政主体必须对公产进行经营和管理。法国的公产制度及其复杂，至今也没有成文法的明确规定，不过根据判例有了基本一致的理解和认识。关于公产的取得、设定、管理、使用都有丰富的经验。公产制度的完善是保证行政权力的功能和效率实现物质基础。

　　我国是社会主义国家，行政主体的财产制度上与法国很难相对应。当然也存在行政主体对公共设施、公共财产的管理和维护。在其职责范围内的公共财产，行政主体也应该承担起所有者的责任。但是作为国民经济基础的国有资产，其良好的经营和收益是我国全体人民的利益。传统上国有资产都处在行政机关的管理之下。实行国有资产转制以后，国有资产从行政系统脱离开来，按照企业管理机制运行，行政机关能更好的行使社会管理和经济调控职能，国有企业也能积极参与市场竞争，提高经济效益。政企不分的现象基本上得以改正，但是现实中政府机关还存在过多干预经济的现象，职权范围内的公共财产管理和经营事务过多，这一方面妨碍了行政权力为公共利益服务的职能，另一方面也是的财产的效益不能充分发挥；更为最重要的是政府部门过多地接触到现实利益而滋生贪污腐败现象。行政主体对公共财产的直接管理应仅限于公众的直接需要和执行公务手段的财产，而这种管理以不收费为原则。除此以外的财产作为国有资产应该划为专门的部门管理。

　　国有资产管理部门管理的财产范围是极其广泛的。其中包括可以独立运行的改制成功的国有企业；也包括一些仍然提供公共服务的企业、事业单位的财产以及行政机关直接管理下的财产。这些财产原则上都按照市场化的需要运行。由国有资产管理部门接管，按市场运行的方式改建，并对其运行进行监督。作为国家支柱性质的企业，行业内垄断地位的企业，在必要的情况下根据经济形势的需要，可以委托从事一定的行政职能，执行一定的公共政策。这就类似于法国的公有商业公司。国有资产按照市场运营，与民营企业具有同等的权利地位，维持公平的竞争环境。国有资产的运营要受到国有资产管理部门的严格监督，国有资产经营部门实行自负盈亏、独立经营的方针。国有资产运营单位负责人员可根据规模的需要实行一定的委任制和聘任制，普通职工和私人企业一样实行劳动合同制。国有资产始终以全体人民的利益为最终目的，实行国家的经济政策，同时实现效益的最大化。完善的国有资产经营和管理制度，促进国有资产经济效益的发挥，巩固社会稳步发展的经济基础；同时积极配合国家经济调控政策，保证我国经济发展顺利进行；也同时使得普通行政机关超脱于现实利益，严格和公正执法。

　　4、规范公务员管理，完善公务员个人责任制度，促进执法为民行政目标实现

　　“徒法不足以自行”，实现行政法治一靠健全的法律制度，二靠执行法律的公务人员的素质。公务员的管理对于行政法治的实现具有重要的意义。法国公务员管理的制度比较健全，公务员职位分类比较完整。职位分类是公务员管理的基础，能为公务员管理制度提供一个客观依据，使人称其职、事得其人、职责明确、薪俸公平。[5]公务员的录用、考核、晋升和调动职业行为都有详细的规定。公务员的自由权利比较广泛，同时规定了广泛的义务和严格和健全的纪律处分制度。这样既对公务员给予了足够的保护，也对对公务员给予职业身份提出了特殊的要求，作出了必要的限制和监督。在行政赔偿中，区分了公务过错和公务员个人过错不同情形，分别由行政主体和公务员个人承担赔偿责任，分别适用公法和私法规则追究赔偿责任，这样的区分适应了行政上的需要，也加重了公务员的职业责任。对于公务员执法行政过程中，严格执法、主动承担责任有促进作用，也有利于对人民权利的保障。

　　我国新近颁布了《公务员法》，作出了比较详细和具体的规定，公务员管理也逐渐走上了规范化的步伐。而在该法中没有涉及公务员的个人责任问题，我国《国家赔偿法》中，对公务员个人责任规定也不甚明确。《国家赔偿法》规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。而在具体的行政赔偿案件中，职务行为与个人行为划分比较复杂，我国倾向于对职权行为作扩大的解释，凡是在行使职权过程中实施的行为或因行使职权提供侵权机会的行为，一般都归为职权行为的范畴。[6]这样的做法是出于对公民权利的保护，扩大了职权行为的范围，使得公民直接向国家机关求偿，避免了公务员个人无力赔偿，公民权利得不到救济的后果。但其实这是对公务员的一种保护，这也不符合权责一致的原则，虽然《国家赔偿法》也规定，国家赔偿后可向有重大过错的公务员追偿。从保护公民权利的目的出发，就应该扩大赔偿的范围，而我国现行国家赔偿的范围很有限，仅限于直接利益、物质利益。同时也应该扩大求偿的途径，通过对公务员个人提起的赔偿请求，可以比基于现行法律对行政机关提起的赔偿请求范围更为宽，而且这种请求本身就是公民的一项权利。不应该使公务员在国家机关的保护下，免予受到其应该受到的追诉，更不应该使得公务员不对自己的行为负责任。公务员个人过错和行政公务过错并存是普遍存在的，单纯地以行政主体作为赔偿责任承担者，不符合现代法治和行政的精神，这实际上仍然是对公务人员的权力荫护。让公务员个人承担起本应承担的责任，是使其忠于职责的需要，也是为民行政的需要。

　　5、完善公用征收制度，适应大规模开发建设的需要

　　法国公用征收制度详尽的几乎到了繁琐的程度，以至于存在很多事实上没有意义的程序环节。[7]但是我们也应该从中看到法国法律对财产权利的尊重。在法国凡是为了公共利益的需要，无论是公法人还是私人都可以发动并进行公用征收。但是所有的征收都必须事先进行公平的补偿，征收的目的也要受到严格的审查，并受到人民的监督。在征收程序中又要经过行政程序和司法程序，保证公用征收的正当性和可行性，并且确保公民权利得到保护。确立补偿金的程序在司法机关的主持下，根据征收单位、补偿金权利人以及政府专员三方的意见，确立公平的补偿金额。移转所有权也由司法官通过裁判作出，普通法院作为私人财产权的保护者审核申请裁判的文件的完备和效力。普通法院虽然对补偿金和移转所有权有裁判权，但是征收行为的合法性问题只能由行政法院裁决，两套法院的涉入，使得行政征收程序繁琐复杂，一定意义上也造成效率低下。这个复杂的程序也体现了法国行政相对于司法的独立地位，但同时彰显了对公民权利的尊重，这就从一个侧面说明了法国行政权力何以脱离了司法权的监督而能够合法的运行的原因。因为法国人、法国行政人员具备了尊重人权的理念，再加上行政法院的有效监督，法国行政法治得以较高程度的实现。

　　我国正在进行大规模的建设时期，公用征收正在越来越频繁的进行。而我国的征收行为很不规范，对公民的权利照顾得很不够。由于土地征收的原因发生大规模的地方事件和集体上访时有发生，给社会稳定和经济开发都造成了不利的影响。我国现行土地征收立法和执法实践中，行政权力占了主导地位。立法上对于公共利益没有准确的界定，征地的范围和标准掌握在当地政府手里，很多政府在不正确的政绩观影响下借此权力大搞形象工程，以招商引资为名低价出售土地使用权，扣取农民应得的土地征收补偿款。[8]我国在公用征收中应该引进司法机关的参与，对征收行为进行事中合法性审查，对补偿标准进行公平确定，充分尊重权利相对人的当事人地位，在征收过程中保证行政权力的正确行使和公民权利的充分维护。在征收程序中，受理征收申请的政府部门要严格审查申请是否符合公共利益的需要，申请项目的可行性和必要性，以及对于建设项目涉及到的利益分配和后续行为的安排，确保不滥用公用征收行为，造成资源浪费和环境破坏。

　　6、增强行政审判系统的独立性，加强行政审判制度建设，促进依法行政

　　法国行政法最大的特点就是具有独立于普通法院的行政法院系统。因为行政法院的存在造成了严格的公、私法适用范围的区别得以在司法实践中实现，也因为独立行政法院系统的存在，法国行政法才能发展得比较完善，法国行政法才形成了判例法的传统。独立行政法院系统的形成是历史上条件的结果。普通法院系统操纵在封建保守势力手中，新兴资产阶级实行的新的经济政策和法规不能得到普通法院的登记和认可，普通法院对行政权力的制肘，致使新兴资产阶级通过对三权分立思想的解释，司法不能干预行政，从而使得普通法院不能审查行政机关的行为，只能由行政机关自己审查。经过行政救济阶段，到保留审判权阶段，最终到完全审判权阶段，行政法院最终形成。由此可见三权分立思想得到了当时封建保守势力的承认，思想上的一致认同作为一个因素促进了行政审判体制的确立，当然这最终从根本上说，还是阶级力量对比的结果。历史也证明法国行政法院不仅对行政行为进行了有效的监督，而且总结了行政上的经验，归纳出了行政法的原理和原则。而且在保障人权上也卓有成效，不亚于普通法院的功能。[9]行政法院取得这些成就一个原因是法国资产阶级启蒙思想影响较深，人们普遍对自由、人权观念认识较深，这种影响也最终渗透在行政人员的执法活动中和行政审判人员的诉讼活动中，对人权和自由的保护是不允许倒行逆施的，因而独立于普通法院系统的行政法院系统同样实现了对行政活动的有效监督和对人权的保护。当然在技术层面上，行政法院的法官比较精通行政经验，对于审理行政案件有很大的优越性，行政法官的高素质也保证了行政案件的高质量。也由于行政审判人员精通行政经验，行政审判的范围不仅包括具体的行政行为，也包括行政机关制定规则的行为，对行政行为有全面的监督作用。行政审判中从复杂的行政活动中概括出了行政法的基本原则，形成了了大量的行政判例。而且这种判例形式的行政法，还能够随着行政事务的发展逐渐改变，克服了成文法刚性的弊端。

　　当然这都是在法国特定环境下的产物，在历史进程中不断形成的，这些是无法复制的和模仿的。判例法的价值本身只能在自然生成的法治模式里才能充分实现，我们正在进行的构建型的法治模式里采取判例法显然是行不通的，因为我们本来就依靠理性的建构去造就法治环境，凭经验积累不能适应我们的需要，无法跟上时代的潮流。这当然只是说我们主要是采用成文法的方式，并不是绝对的排除先例的价值，其实成文法传统和判例法传统正在趋于一致，这种趋同是发展的必然趋势。社会总是在这样不断借鉴又不断创新中推向前进的，同和异都具有相对的意义，差异的凸现正是发展前景的预示，我们无须惊诧，而应该弹冠相庆。我们应该不断总结先例，发现规律性认识，纠正我们理性的偏差，寻求真正适合我们自己的道路。

　　我国《行政诉讼法》颁布以来，行政诉讼有了很大的发展。在法院里设立了行政审判庭，专门受理和审判行政案件，纠正了政府的违法行为，保护了公民的合法权利。但是我国行政审判制度的不足也是明显的。首先司法独立没有真正建立，司法机关对行政案件有不立案、不敢依法判决、判决无法执行等情况。其次，诉讼范围很有限制，很多案件不能得到受理；特别是司法机关只能受理具体行政行为，抽象行政行为一概不能审查，这与行政权力日渐扩张，行政规则越来越多的趋势不相配套，导致了行政审判的效率低下。最后，行政审判人员本身素质不能适应行政审判的需要。针对这些问题，我国正在进行司法改革过程中，专家学者和实务界人士提出了种种设想。有人提出要建立独立的行政法院系统，[10]我认为类似于法国的独立法院系统在我国是行不通的。我国目前的情形是，行政权的肆意扩张正在进行，侵犯公民权利的事件时有发生。我们需要与行政独立而且权威有效的监督力量来纠正过于强大的行政权。司法的力量尚且不足，当务之急是提高司法机关的地位，确立独立的司法权威。以便于纠正行政权行使中的偏差和肆意。因而我们只能建立司法系统内部的行政法院系统，当然这个行政法院系统和现存的法院系统其他法庭之间具有一定的独立性，因为行政审判具有其特殊性。适用与其他法庭不同的法律规则，而且由于行政诉讼起步较晚，成立相对独立的法院系统有利于自身的发展。不过从性质上说，各类诉讼都可以具有相对的独立性，但由于其他种类诉讼已经具有了很长时间的发展和并存的历史，无须单列出来而已。在相对独立的行政法院系统内，行政法官可以通过专业的培训以学习行政经验。这点上可以模仿法国行政法官任职和培训的做法，从事一定的行政经历，提高行政审判水平，并进而把一定范围内的抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

　　司法改革正在进行中，行政审判体制的确立应放在重点位置。对公民权利的维护是司法的最终使命，通过对行政权力的监督是保护公民权利重要手段之一。对行政权力的监督，可以根据行政行为不同性质确立相应的监督措施。行政立法已成当今世界各国普遍承认的事实，对行政立法监督是放在行政诉讼范围以内，还是在司法系统以内在建立一套专司立法审判的法院系统，还是另立一具有必要效率的机构审查，那可能正是我国体制改革的课题。针对我国人民代表大会制的政体下，后一做法更为可能，设立一机构专门对所有的立法行为进行审查，这也是我国法制进程中必不可少的内容。因为现行的立法审查模式是不能适应立法和司法实践的需要的。如果那样，司法职能范围就包括审查行政立法以外所有的行政行为，包括行政立法以外的抽象行政行为，行政诉讼的负荷就更重，也因而其制度体系更为完善了。行政审判系统就更有加强的必要。当然整个司法系统也是自洽协调的整体，司法的职能在于公正的判断，司法独立的建立总是居于最重要的地位。调整民事纠纷、打击违法犯罪、纠正政府违法侵犯公民权利的行为，都是司法的主要内容，各个部分的功能也是相互促进、相得益彰的，加强行政审判职能的同时，民事审判、刑事审判也存在改进和完善的地方，都要给予足够的重视。

注释与参考文献

　　[1]陈夏红 身居陋室名扬天下———记我国行政法学泰斗王名扬的学术生涯[N]《法制日报》2003年5月26日

　　[2]胡建淼《比较行政法》[M]法律出版社1998年版第201页

　　[3][4][5][7][9]参见王名扬 《法国行政法》中国政法大学出版社1997年版第47页、307页、245页、374页、556页

　　[6]姜明安《行政法与行政诉讼法》[M]北京大学出版社2002年版第434页

　　[8]王帮元 完善我国土地征收中的控权机制[J]安徽大学学报2005、6

　　[10]马怀德 行政审判体制重构与司法体制改革[J]国家行政学院学报2004、1