【内容提要】《中华人民共和国物权法》已于2007年10月1日生效实施，该法用专节规定了不动产登记制度，对行政审判影响深远。本文以不动产登记制度为切入点，首先概括总结了《物权法》涉及行政法律关系的主要条文，进而分析探讨了该法不动产登记制度的创新之处及其对行政审判的影响，最后提出了行政审判贯彻执行《物权法》的建议。

　　【关键词】物权法 行政审判 不动产登记制度

　　通过十三年的酝酿，历经八次审议，十届全国人大五次会议高票通过了万众期待的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），并于2007年10月1日起施行。《物权法》的颁布实施是我国法治建设中的一件大事，全国人大法律委员会委员、中国政法大学校长徐显明指出“物权法是规范民事财产关系的基本法律,在法律体系中起基础作用,是社会主义法律体系中重要的组成部分。”《物权法》的颁布实施，标志着我国社会主义市场经济进一步完善，政治文明迈出了重要的一步，该法在为公民创业和创造财富提供法律制度保障的同时，也对行政权力的行使提出了更规范、更具体的要求。

　　最高人民法院副院长奚晓明指出，《物权法》虽然属于民法范畴，但其中包含了许多行政法律规范，相当多的条款涉及行政法律关系，如征收征用、不动产登记、村民委员会的法律地位、建设用地使用权等，都会形成行政法律关系和行政争议。在行政审判工作中如何贯彻执行《物权法》，是人民法院面临的一个新课题。笔者正是基于此种考虑撰写本文，以探索在行政审判工作中如何贯彻执行《物权法》。

一、《物权法》涉及到行政法律关系的主要条文简介

　　1、涉及不动产登记制度的条文，主要包括第九条至第二十二条。

　　2、涉及征收征用的条文，主要包括第四十二条至第四十四条。

　　3、涉及村委会法律地位、职责的条文，主要包括第五十八条至第六十三条。

　　4、涉及建设用地使用权的条文，主要包括第一百三十五条至第一百五十一条。

　　5、涉及土地承包经营权的条文，主要包括第一百二十四条至第一百三十四条。

　　6、涉及特殊动产登记制度的条文，主要包括第二十三条至第二十七条。

　　综上可以看出，《物权法》中有很多条款直接或间接涉及行政法律关系，它的颁布实施必将对行政审判产生重大影响。目前的行政案件中，直接涉及土地、房产的有一半左右。具体到我省而言，近年来我省（江苏）法院审理的不动产登记行政案件有上升趋势。我国《物权法》的一个重要制度创新在于用专节规定了不动产登记制度，这一制度必将对不动产登记行政案件的审理带来新的挑战。由于文章篇幅所限，在充分考虑我省行政审判实际的基础上，笔者将以不动产登记制度为切入点，深入探讨《物权法》不动产登记制度对行政审判的影响，以期能为深入贯彻执行《物权法》提供借鉴。

二、《物权法》中不动产登记制度的创新之处及对行政审判的影响

　　（一）、《物权法》中不动产登记制度的创新之处

　　《物权法》进一步完善了不动产登记制度，用专节规定了不动产登记制度，明确了不动产物权设立、变更、转让和消灭的一般原则，即登记生效原则，形成了统一登记、预告登记、更正登记、异议登记、登记错误陪偿等比较完整的体系，并在以下几个方面进行了创新：

　　1、进一步明确了登记机构的职责，赋予其查验、询问、要求补充材料、实地查看等职权，使登记机关的审查职责由形式审查转变为实质审查，增强了登记机构的审查责任。《物权法》第十二条明确规定“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步说明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”因此，《物权法》实施后不动产登记机构不能再像以往一样仅对申请人提供的材料进行形式上是否合法的审查，还要对申请人提供材料的真实性、合法性进行实质性审查。这与以往的法律法规规定截然不同，这一转变将对审理此类案件产生重大而深远的影响。

　　2、规定了不动产统一登记制度。《物权法》第十条规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定，并且规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。该统一制度的确立结束了目前不动产登记尤其是在房屋、土地登记方面多头登记的混乱局面。但具体如何办理统一的登记还需要法律、行政法规在随后的立法中予以明确。

　　3、明确了不动产登记簿的证据效力。《物权法》第十六条规定“不动产登记簿由登记机构管理，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”同时，第十七条也规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”这样就明确了不动产登记簿的证据效力，同时也明确了当不动产权属证书与登记薄发生冲突时的处理原则。

　　4、确立了预告登记制度。《物权法》第二十条规定“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”预告登记在实践中有重大的现实意义。我国房地产市场实行预售制，近年来房价持续高涨，一些开发商为了谋取更高的利润往往通过故意违约的方式，将已经预售出的房屋再以更高的价格出售给其他人，这样原买受人的合法权益就得不到就得不到有效保障，因为，违约金的数额远远低于房价上涨给开发商带来的利益。《物权法》确立预告登记制度后，就可以解决这个问题，更加有效的保护原买受人的合法期待利益，进而维持健康有序的房地产市场秩序。

　　5、增设了更正登记制度和异议登记制度。《物权法》第十九条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”不动产登记应当如实反映正确的权利归属和正确的权利状态，这也是登记机构履行职责应当实现的基本目的。更正登记制度和异议登记制度的确立有利于保护权利人及利害关系人的合法权益，为纠正不动产登记错误提供了制度上的保障。

　　6、明确规定了登记机构因登记错误应承担赔偿责任。《物权法》第二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”这样就明确了当事人及登记机构的赔偿责任，弥补了《国家赔偿法》相关规定的不足，有利于保护权利人的合法权益。通过该规定，来平衡权利人与异议登记申请人之间的利益，制裁恶意提出异议登记的申请人。

　　《物权法》关于不动产登记制度的创新性规定对行政审判影响巨大。我们应当深入研究《物权法》对不动产登记行政案件的影响，及时调整审判策略，逐渐形成审理不动产登记行政案件的新模式，这样才能适应《物权法》的新要求。

　　（二）《物权法》中不动产登记制度对行政审判的影响

　　1、就整体而言，《物权法》中不动产登记制度对行政审判的影响主要体现在以下几个方面：

　　（1）将出现新类型行政案件，加大了审理难度。以往的不动产登记类行政案件中没有异议登记类和预告登记类行政案件。《物权法》首次规定了异议登记制度和预告登记制度，由此而引发的行政争议案件将是新类型案件，没有现成的审理经验可供借鉴，加大了审理难度。

　　（2）因不动产登记而引发的行政赔偿诉讼有了较为明确的法律依据。《物权法》明确规定了登记机构的赔偿责任，有利于保护利害关系人的合法权益，同时也有助于增强登记机构的责任意识。由于《国家赔偿法》相关规定过于笼统、模糊，而且我国法律、法规没有赋予登记机构在作出具体行政行为之前要对当事人提供的证明材料的真伪进行实质审查的权力，登记机构对申请材料仅实行形式审查。《物权法》实施后，当事人提供虚假材料申请登记所导致错误登记造成实际损害的无疑应当列入行政赔偿的范围，因为此时登记机构有实质审查的义务，根据国家赔偿的违法归责原则，登记机构应对未能如实审查承担责任，登记机构赔偿后可以向提供虚假材料的当事人追偿。

　　（3）加重了登记机构的举证责任。在举证责任方面，行政诉讼与民事诉讼不同，实行举证责任倒置，即被告负责举证。《物权法》在赋予登记机构相应权力的同时，也加重了登记机构的举证责任。由于登记机构有了实质审查权，作为被告的登记机构必然将承担更多的举证责任，以证明其进行了实质性审查，作出的登记行为合法，否则就有可能承担败诉的不利后果。

　　2、就具体案件审理而言，我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政诉讼案件坚持合法性审查原则，法院审理行政诉讼案件主要从以下四个方面进行合法性审查：第一，被告是否具有执法主体资格；第二，具体行政行为是否符合法定程序；第三，具体行政行为认定的事实是否准确；第四，具体行政行为适用法律是否正确。不动产登记类行政案件也不例外，主要从上述四个方面进行合法性审查。

　　《物权法》实施后受影响最大的是第三个方面和第四个方面即审查具体行政行为事实认定是否准确、法律适用是否正确。在事实认定上，以前的不动产登记制度以形式审查为原则，要求当事人提交符合规定的书面材料即可，并不要求审查材料的真实性、合法性。《物权法》基于对不动产登记的公信力的维护和保护交易安全的目的，建立了实质审查的登记模式，不但要求进行形式上审查，而且还要求对材料的真实性、合法性进行审查。这样以来，法院在审理此类案件时，在审查不动产登记行为的合法性时，其审查的标准也相对严格，应当以实质审查的标准进行合法性认定，即对不动产登记行为认定的事实是否准确实行实质审查标准。但这种实质审查的范围，应当限于法律行为，对于非因法律行为导致的不动产物权变动，原则上不宜采取实质审查模式，如对人民法院、仲裁机构作出的生效裁判文书等。在法律适用上，要遵守法律适用的一般原则。如果登记行为发生在《物权法》生效之前，按照“法不溯及既往”的效力原则，应当适用当时的法律；如果登记行为发生在《物权法》生效之后，则应适用《物权法》及其它相关法律。另外，《物权法》是全国人大制定通过的基本法律，其效力高于全国人大常委会制定通过的普通法律，国务院制定的行政法规，以及各种规章和地方性法规。在法律适用过程中，要充分注意法律的效力位阶层次，做到准确适用法律。

三、贯彻执行《物权法》，做好行政审判工作的建议

　　（一）、深入学习《物权法》，透彻理解条文含义，深刻领会立法精神实质，准确把握其与其他法律法规的不同。

　　《物权法》已经颁布半年有余，生效实施将近两个月，虽然各级法院大都开展了学习活动，行政审判人员对《物权法》也有了一定的认识和理解，但是这与行政审判实践要求还存在一定差距。最高人民法院副院长奚晓明就曾指出“认真学习领会物权法，不仅仅是民事审判的重要任务，对行政审判同样重要。”当前乃至今后一段时期，各级法院都面临缺乏《物权法》审判适用经验的挑战。这种情况下，深入学习《物权法》，准确把握其内涵和立法精神实质就显得尤为重要。另外，《物权法》有许多创新性规定，对原有的法律体系形成了一定突破。因此，行政审判人员不能完全依照原有经验裁判案件，应在深入学习《物权法》的基础上，准确把握其与其他法律法规的不同。只有这样才能做到准确适用物权法。

　　（二）、积极探索《物权法》实施后常见、典型行政案件的审理技巧、裁判方法、法律适用经验等，尽快形成审理此类案件的一般模式。

　　任何一部新颁布实施的法律都面临着与司法实践磨合的问题，《物权法》也不例外，作为一部重要的基本法律，与每个人的利益都息息相关。它的颁布实施同样要经历与司法实践的磨合期，在磨合的过程中容易出现法律适用标准不统一、同类案件地区之间裁判差异较大等问题，因此，行政审判人员要积极探索《物权法》实施后常见、典型行政案件的审理技巧、裁判方法、法律适用经验等，尽快形成审理此类案件的一般模式，尽量缩短磨合期。尽快使《物权法》在行政审判中实现从探索适用到成熟适用的转变。

　　（三）、各级法院应及时汇总《物权法》实施后本地区审理行政案件的典型案例和成熟经验，上级法院可及时编排参考案例，适时出台指导性意见，为下级法院适用物权法审理行政案件提供指导和借鉴。

　　《物权法》实施将近两月，许多地方的《物权法》适用第一案已经开始审理或审结。随着时间的推移，更多的《物权法》适用案例必将不断涌现，各级法院可以选取典型、常见的行政案件进行汇总，深入分析研究此类案件的特点及法律适用规律，尽快出台本地区的参考案例，中级以上法院还应及时出台指导性意见。最高人民法院也应根据《物权法》实施过程中出现的新情况、新问题适时出台相关司法解释，以便在全国范围内统一适用标准。最高人民法院副院长万鄂湘指出，为了确保物权法的正确适用，最高人民法院已经启动物权法司法解释的起草工作。

结语：

　　《物权法》是一部私法，但它不仅仅只是一部私法，由于其中包含了大量的行政法律规范，不可避免地会对行政审判工作产生重大而深远的影响。本文通过对不动产登记制度对行政审判的影响进行探讨，提出了贯彻适用《物权法》的初步建议