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| 举报人法律保护的实证研究 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
作者：佚名 论文来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-11-3  |
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[关键词]举报人 检察机关 保护 激励 实证研究 2006年4月3日，四川省武胜县工商局党组书记龚远明在自家门前遭3名陌生男子砍杀，脚筋和耳后动脉都被砍断，生命垂危。这个因实名举报腐败事件遭到威胁和报复的案件，经媒体报道后，引起了广泛的关注。1因为它发生的背景是，长期以来，举报人受到打击报复的事件层出不穷，举报人的保护问题已经成为社会关注的一个焦点。君不见，“慕马案”的举报人周伟举报后连遭劳动教养和开除党籍，并最终因劳教期间倍受折磨而疾病缠身，撒手人寰；程维高落马后，举报人郭光允仍然受到死亡威胁；吕净一举报河南省平顶山市政法委书记李长河，结果先是被免职，接着以“涉嫌挪用公款”的理由遭拘留，最后又遭凶手行刺造成重伤，妻子则被刺身亡；屡屡受到打击的举报人李文娟，即使在中央电视台《新闻调查》栏目介入后，依然被调离原工作岗位，并时常受到威胁……一桩桩案例不断披露着我国举报人的命运。而2006年的几起举报人受到打击报复的案件，更使这个问题进入了公众的视野。 据最高人民检察院（以下简称“高检”）统计，从上世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。1我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》以及中纪委、高检有关规定中都有保护举报人的法律法规，为何举报人仍然屡屡受到打击和报复？对此，学界已经有不少的研究，在关于举报人的保护方面也有很多建议。但是，如果没有深入到问题的中心，从微观层面细致地考察实践中举报制度的运行情况，我们很难以通过宏大叙事而得出令人信服的结论。笔者认为，在提出“怎么办”之前，我们应该首先知道“是什么”，以及“真的是这样的吗”？诚如强世功所言的，“真正构成范式进步的恰恰是一种社会学的法律观取代政治学的法律观，用行动中的法律观取代书本上的法律观。”2因此，本文的研究，将从实证的角度切入，以检察机关和举报人之间的微妙关系为经纬，展开关于举报人保护制度的分析，剖析当下检察举报制度的困境及其症结，并试图在法律层面上寻找可能的出路。 一、举报人对于检察工作的贡献 《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这是关于举报人权利的宪法性规定。我国《刑事诉讼法》第八十四条第一款规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实和犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”我国检察机关作为可以接受举报的主要机关之一，有权接受公民和国家机关、团体、企事业单位以及其他人士，对国家工作人员以及国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职等职务犯罪行为的检举、控告。举报职务犯罪法律关系的主体包括举报人和受理举报的检察机关。在我国，举报职务犯罪工作，是检察机关检察业务的重要组成部分，是检察机关密切联系群众，依靠群众，把依法查办职务犯罪的专门工作与群众路线相结合，把专门机关的法律监督与群众的民主监督相结合的一种有效形式。而广大的举报人，则是检察机关开展工作的坚实土壤。 举报人的存在久已有之，但正式进入检察机关的视野，则是源于建国之后。但是，在相当长的一段时间里，举报成为政治斗争的工具，在特定的历史时期成为人们谈之色变的手段。“文革”以后，我国检察工作才正式进入了正规，打击职务犯罪的工作也开始更多地宣传举报人的重要作用。在1980年的高检工作报告中，我们就看到了举报人的身影。据统计，1980年全国各级检察机关上半年共受理群众来信来访68.4万多件次，其中接待来访10.3万多人次。这些信访，由检察机关自行处理的共4.9万多件。高检认为，通过信访工作，及时了解社会动态和人民群众反映，更重要的是，“从中提供直接受理案件的来源和线索，揭发了坏人坏事，纠正了冤假错案。”因为举报人“揭发了坏人坏事”，而不再成为政治斗争的工具，从此以后，群众举报便频繁出现在高检的工作报告中。笔者检索了高检历年工作报告，发现举报成绩斐然： 表1：最高人民检察院对历年举报线索的统计1
举报人对于检察机关的职务犯罪侦查有多大的贡献？《人民日报》曾经作过报道：“据统计，检察机关立案侦查的案件，80％以上的线索来自群众举报。”1而《法制日报》也曾经报道，“1998年以来，厦门市检察机关查办的案件中有七到八成的案件是来源于举报线索。2001年厦门市检察机关查办的80起自侦案件中，就有63起是来源于举报。”2笔者在新华网以及各地检察机关的网站获取的有关举报的立案数占全部立案数比例，可以作为参照。例如，上海市检察院2005年统计，近年来，该市检察机关直接从举报线索中立案侦查各类职务犯罪案件一直占立案总数的50％左右，还不包括群众向纪检部门举报后再移送过来的案件和检察机关从举报线索中挖出的案中案。厦门市检察院1998年以来查办的案件中，有75％来源于举报，2001年的自侦案件中又上升到78.8％；1999年1月至2000年6月，江苏省检察机关统计的大要案80％以上来源于群众举报；吉林省检察院2005年是50％以上，海南省检察院2005年是67.1％，广西省检察院2004年是70％，河南省检察院2005统计的数字是72％，郑州市检察院1988～2005年是80％，而张掖市检察院2003年更是高达95％。如果这些网上的报道还不够权威的话，还是让我们看看高检的工作报告吧。1982年的工作报告指出，“……检举的越来越多，……敢于同犯罪分子作斗争的人日渐增多。”1987年的工作报告表明，“人民群众检举揭发的经济犯罪线索越来越多。”1989年的工作报告指出：“群众举报，为检察机关提供了大量有价值的案件线索，有力地加强了检察机关开展反贪污、受贿犯罪斗争的群众基础，也推动了受理控告、申诉的工作。目前，举报工作开始形成了一定的声势，初步显示了它的威力。实践证明，举报工作的效果是很好的，一方面，为人民群众行使控告、申诉权利创造了方便条件；另一方面，给检察机关依靠群众打击贪污、受贿犯罪开辟了一个有效途径。”1990年的工作报告指出：“举报工作是检察机关走群众路线的好形式。……群众举报已成为检察机关侦查线索的主要来源之一。”1992年的工作报告指出：“群众举报发挥了举足轻重的作用。全国立案侦查的贪污贿赂罪案，来自举报的占60％以上。”1993年的工作报告显示：“举报线索已经成为侦查案件的主要来源。”1995年的工作报告指出，上年度举报的贪污贿赂等经济犯罪线索占已立案的经济犯罪案件总数的81％，因此认为举报“充分显示了人民群众在反腐败斗争中的巨大作用。”1997年的工作报告指出，“这些年举报一直占查办的贪污贿赂等职务犯罪案件线索来源的70％以上。”1998年，最高人民检察院在新闻发布会上披露，检察机关立案侦查的案件，80％多的线索来自群众举报。2000年的工作报告也明确指出：“检察机关查办的职务犯罪案件中70％ 来自举报。”从这些翔实的数据以及高检的总结性意见可以看出，举报已经成为检察机关自侦案件的主要线索来源，发挥着举足轻重的作用，而且完全得到了检察机关的一致认同。 举报人对于检察工作的贡献，还可以从检察机关的实际工作成绩中看出来。据《人民日报》报道，自1988年广东省深圳市人民检察院创建全国第一个举报中心以来的10年内，全国各级检察机关的举报中心共受理群众举报国家工作人员贪污线索85.1万件，贿赂线索39.5万件，挪用公款线索13.9万件，国家机关工作人员渎职线索4.8万件，侵犯公民民主权利线索4.1万件，共计147.4万件。初查属管辖范围内的举报线索102.5万件，立案侦查64.2万件，其中贪污、贿赂案件35.9万件。举报形成了强大的社会压力，促使众多犯罪嫌疑人投案自首。1在1993年的高检工作报告中，我们可以发现这样振奋人心的事情：“1989年8月15日，高检院会同高法院发布了《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。在《通告》规定的两个半月内，群众举报贪污贿赂等经济犯罪线索133765件，有36000多名贪污贿赂犯罪分子到检察机关投案自首。”举报成为了高检发动“反腐人民战争”的最强烈回应方式。群众举报不仅直接导致了很多大案要案的侦破，而且造成的强大压力也促使很多贪污腐败分子投案自首，减轻了检察机关的工作压力，并为检察机关的工作成绩做出了巨大的贡献。根据2006年高检的工作报告，2005年全国检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41447人。其中涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人；涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人；金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7805人；私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人；侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。如此突出的反腐成就，如果有六到八成的贡献来自举报人，举报人的作用可想而知了。黑龙江省哈尔滨国贸城特大经济案件中，以举报人于新华一人之功，就挽回直接经济损失7000万元。2最近披露的举报人李文娟，原为辽宁省鞍山市国税局的一名公务员，在举报鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法和违规行为后，鞍山市国税收入发生显著的变化，2001年底，鞍山市全市国税收入33.7亿元，举报后，2005年国税收入115亿元。正是李文娟揭发了该市存在的国税征收的巨大漏洞，使国家税收没有继续流失，举报人李文娟功不可没。 二、检察机关对举报人的安全保护 既然举报人对于检察机关的工作贡献巨大，检察机关该如何保护举报人呢？我国的宪法、法律以及部门规章中，都有保护举报人的具体规定。《中华人民共和国宪法》第四十一条不仅规定了公民的举报和检举权利，而且规定了有关国家机关的义务，必须“查清事实，负责处理”；并且要保护举报人的权利，即不得被压制、报复。《刑法》和《刑事诉讼法》则分别规定了保护举报人的实体性规则和程序性规则。我国《刑法》第二百五十四条规定的报复陷害罪以及该法第二百五十五条规定的打击报复举报人罪，都对打击报复举报人规定了刑事制裁措施。《刑事诉讼法》第四十九条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。”也适用于举报人。1988年以来，检察机关为了鼓励群众举报各种职务犯罪分子，在各级检察院建立了举报中心，制定各项举报保护制度，为广大人民群众行使举报权利提供了便利的途径和渠道，极大地推动了举报职务犯罪工作的深入开展。1991年，最高人民检察院发布了《关于保护公民举报权利的规定》，以更为详尽的条文，对如何保护举报人做出了规定。该规定对于举报人的身份保密，列举了七条措施：受理举报应在固定场所进行，专人接谈，无关人员不得接待、旁听和询问；举报信件的收发、拆阅、登记、转办、保管和当面或电话举报的接待、接听、记录、录音等工作，应建立健全责任制，严防泄露或遗失举报材料；对举报人的姓名、工作单位、家庭住址等有关情况及举报的内容必须严格保密，举报材料不准私自摘抄和复制；严禁将举报材料和举报人的有关情况透露或者转给被举报单位和被举报人；向被举报单位或被举报人调查核实情况时，不得出示举报材料原件或者复印件；任何单位和个人不得追查举报人，对匿名举报除侦查工作需要外，不准鉴定笔迹；向举报人核查情况时，应在做好保密工作、不暴露举报人身份的情况下进行；在宣传报道和对举报有功人员的奖励工作中，除征得举报人的同意外，不得公开举报人的姓名、单位。其次是对打击报复举报人的行为的保护措施。根据《关于保护公民举报权利的规定》，任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报进行阻拦、压制、刁难或打击报复。以各种借口和手段报复侵害举报人及其亲属、侵犯举报人的合法权益，按打击报复论处。检察机关对打击报复举报人的案件应认真受理，经调查确属打击报复的，视情节轻重，区别性质，分别做出处理：国家工作人员滥用职权、假公济私，对举报人实行报复陷害构成犯罪的，应依法立案侦查，追究责任人的刑事责任；以各种形式打击报复举报人不构成犯罪的，应向其所在单位的上一级主管部门提出检察建议，严肃处理；确因受打击报复而造成人身伤害或名誉、财产、经济损失的，举报人可依法要求赔偿，或向人民法院起诉，请求损害赔偿。对打击报复举报人的，如果属于国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对举报人实行报复陷害构成犯罪的，应当依法立案侦查，追究责任人的刑事责任；如果打击报复举报人不构成犯罪的，应当移送主管部门处理。1996年，最高人民检察院检察委员会通过了《人民检察院举报工作规定》，以五十条的篇幅，建立了更为完善的举报人保护制度，特别是其中对举报人的保密制度（第四十二条）尤为严格，规定了举报的受理、登记、转办、保管等各个环节，都应当严格保密，严防泄露或者遗失；不准私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料；严禁泄露举报人的姓名、工作单位、家庭住址等情况；严禁将举报材料和举报人的有关情况透露或者转给被举报单位和被举报人；调查核实情况时，不得出示举报材料原件或者复印件，不得暴露举报人；对匿名信函除侦查工作需要外，不准鉴定笔迹；宣传报道和奖励举报有功人员，除本人同意外，不得公开举报人的姓名、单位，等等。在地方上，自1989年6月，广东省人大率先通过《广东省保护公民举报条例》这一地方性法规后，各地纷纷也出台了相关法规，保护举报人的工作纳入了法制化轨道。 上述法律制度，为举报人建立了一套保护体系。但是，举报人受打击报复的事件依然层出不穷。前文提到的实名举报者李文娟，因为举报触犯了某些人利益，2004年9月3日到10月3日被拘留，10月3日开始被劳动教养1年。哈尔滨国贸城原副总经理于新华举报了轰动全国的哈尔滨国贸城特大经济案件时，最初以“郑义”为名寄出了第一封举报信，没有回应，就到有关部门反映问题，并公开了自己的真实姓名。不久后即遭暗算，被砍多刀，险些丧生。1而举报人丁玉环、魏宏远则没有这么“幸运”了。他们身为河北省承德石油高等专科学校的会计和司机，向检察部门举报了本单位陈建新和王欣普私分国有资产、贪污的事实，在2001年9月11日被王欣普在办公室用菜刀和铁斧杀害。2据1998年的《人民日报》的报道称，10年来，全国检察机关受理打击报复举报人的控告9983件，3而根据历年高检的工作报告，1991年受理打击报复举报人案件1835件，1992年查办打击报复举报人案件2922件。但是到底有多少案件进入立案侦查程序呢？1991年受理的1835件中，被追究刑事责任的39人，受到党政纪处分的530人，其余的有关部门正在调查处理。1994年全国检察机关共立案侦查打击报复举报人罪案27件。2001年，全国检察机关初查打击报复举报人案件289件，从中立案侦查14件，依法追究了有关责任人的刑事责任；对不构成犯罪的，会同有关部门作了妥善处理。打击报复举报人案件层出不穷，而大量的打击报复者都没能受到刑事责任的追究。 举报人受到打击报复，一个潜在的原因是保密工作的失误。举报保密工作是举报工作中的一项重要内容，保密工作做不好，不但会导致检察机关查案难度增大，而且很容易引起举报人遭受打击报复等一系列问题。当然，举报保密工作做得不好，既有受理举报机关工作人员泄密的问题，也有举报人自己不慎重造成泄密的问题，这需要检察机关和举报人共同努力。但是，通常而言，举报人基于对自身安全的顾虑，主动泄密的情况很少，甚至很多时候连自己的家人都不知道（例如，李文娟赴北京举报，连自己的丈夫都没敢告诉）。因此，如何做好举报保密工作，可能责任更多地在于检察机关。从检察机关来说，开展举报工作，在受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等各个环节，都存在着信息泄漏的可能，只要有一个环节没有严格按照保密规定进行，存在泄密漏洞，就有可能造成严重的后果。而且，我们无法排除这样的可能，即由于部分利益群体间的妥协和交易，导致在许多情况下，接受举报的机关直接或间接地将举报信息和举报人信息，转发给被举报人所在机构或其直接的上级机构，甚至直接落入被举报人手中。事实上，很多举报人受到报复的案件，都是发生在接受举报的机关对保密工作的疏漏上。浙江省黄岩市供电局职工王桂生举报供电局长兼党委书记潘祖言贪污、受贿，从1993年8月至9月，他共向当地及上级党政领导机关和司法部门寄出7封举报信，可是，这7封信竟然全部完整无缺地落到了潘的手中。同年12月28日，潘竟然在全局职工“反腐倡廉通报会”上，当众拿出王的举报信，在台上公开抖给大家看。河南省新乡市原市委书记祝文友更是一个典型，他长期打击、压制群众举报，在没有任何审批手续的情况下，指令公安机关将从辉县、新乡市发给中纪委、最高人民检察院、公安部、省纪委、省委组织部等上级机关和省委主要领导同志的举报信全部扣压下来，并密查举报信的来源。从1993年10月到1997年初，祝文友利用职权非法截扣群众举报信件200多封，并对举报人长期进行追查，直到1999年祝文友受贿案发，检察机关依法搜查其住所，还搜出被其扣压的群众举报信件数十封。1同样，在李文娟向国家税务总局举报的10多天以后，在国家有关部门派出的核查组到达鞍山市开始对鞍山市国税局进行调查的当天，李文娟的生活就发生了变化，对她的打击报复接踵而至。2003年春节后，李文娟又第二次实名举报。结果举报信被转回单位，而她则被单位辞退，被拘留，甚至以“举报上访扰乱罪”被送劳动教养。1可见，有关部门对实名举报人李文娟的保密承诺根本没有兑现。举报原河北省省委书记程维高的举报人郭光允，被劳教两年，还落得个重病缠身；72岁的沈阳离休老干部周伟，这个被媒体称为“反腐败英雄”的老人同样因举报换来了两年劳教。直到“慕马”彻底倒台，周伟才被提前从劳教所“抬”出来。更有甚者，江西律师贺欣1992年向当地检察院、纪检等部门反映法官李某在办案中有徇私舞弊、枉法裁判和伪造司法文书等违法情况，没想到很多信件落到李某手里。李某在文检后把举报信和笔迹鉴定书交到该地检察院，要求追究举报人的责任。2这是多么令人恐怖的事情！实践中举报制度的潜规则是，“匿名举报的得不到及时处理，实名举报的会受到打击报复”，因此举报人人人自危。2003年2月20日～3月8日，笔者在“天成网”上进行了一次关于证人作证问题的调查，共有697人填写了问卷，其中有82.9％的人认为，不愿作证的主要原因是怕被打击报复。3安全问题，永远是一个理性人的首要考虑。 我国法律制度已经对举报人的保护规定了如此多的条文，为何举报人仍然得不到很好的保护？原因可能是多方面的。撇开执法不力的因素，法律制度的不完善也难辞其咎。我国刑法第二百五十四条规定的报复陷害罪的主体仅指国家机关工作人员，使现实中很多非国家机关工作人员实施的打击报复行为得不到应有的惩罚；即使是国家机关工作人员，要构成报复陷害罪还必须是利用职权，而直接以伤害行为进行报复，但又不构成伤害罪的竟无法可究。对于法律规定的被举报人“假公济私”行为，如何判断，也成为一个难题，影响了该规范的可操作性。而且，这个规定仅仅是针对举报人的保护，如果是对举报人的亲属进行报复陷害，进行刁难，还真没有相应的制裁措施。我国刑法对于报复陷害举报人的行为，量刑幅度是比较轻的，对于报复行为严重的，刑法也只是处2～7年有期徒刑。我国《刑法》中还有一个大的空白，那就是它没有对恐吓行为进行法律界定。而恐吓举报人和证人的行为，在很多国家都是严重的刑事犯罪。恐吓行为的危害性，在于令举报人和潜在的举报人中造成忧虑和紧张，阻止举报人行为和作证行为，更严重的还可能在一个社区造成恐怖的氛围。因此，恐吓举报人的行为，无论是语言还是行为，在美国很多州都构成违反州重罪法案的行为。但恐吓行为在我国不被认为是犯罪，或许也正是很多恐吓举报人嚣张的原因吧。实证调查的材料表明，我国对于打击报复举报人的制裁，可能比我们想象的还要宽松得多。1999年最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中，对于刑法第二百五十四条报复陷害案的立案标准，规定了三个条件：一是致使被害人的人身权利、民主权利或者其他合法权利受到严重损害的；二是致人精神失常或者自杀的；三是手段恶劣、后果严重的。也就是说，只有发生了举报人的权利受到极其严重的损害，检察机关才会对打击举报人的行为进行立案。因此，虽然每年检察机关受理的打击报复举报人的控告在千件以上（1991年的数字是1835件，1992年为2922件），但最后立案侦查的，只有几十件（按照1994年数据为27件，2001年数据是14件），不到5％。大量的打击举报人的案件，都没有进入刑事诉讼的范围。通过党纪处分追究打击报复举报人占了很大一部分（1991年被追究刑事责任与受到党政纪处分的人数比率为7∶100）。打击报复举报人的社会危害性众所周知，以这些轻缓的处理手段来制裁这种对举报人安全构成严重威胁的行为，是否妥当，值得商榷。我们还必须注意到，现实中的打击报复举报人的行为，除了杀人灭口、伤害和诬告陷害举报人外，绝大多数是找种种借口刁难和压制举报人。有的给举报人免职、降级、开除公职、调动工作，有的扣发工资、奖金，等等。这些行为如果不能纳入刑事处罚或者行政处分的范畴，大量的危害举报人的行为将游离于法律之外。举报人的安全感来自于“防患于未然”，因此预防工作是极其重要的。很多国家对于举报人的保护，都纳入到证人保护的体系内，实施预防性保护，甚至在重大案件中采取24小时贴身保护。本文提到的龚远明事件中，他因实名举报腐败事件屡屡遭到威胁，曾向有关部门写过《关于请求保护我及家人生命安全的紧急报告》，有关部门却没有采取任何防范措施，以致惨剧发生。1993年的《最高人民检察院关于加强举报工作的决定》中特别提到，“要做好预防工作，防止和减少打击报复事件的发生”，但目前预防保护并没有很好建立起来，有限的事后保护犹如“正月十五贴对联”一样，始终是滞后的，不能消除举报人的安全顾虑，效果也是令人堪忧的。 三、检察机关对举报人的激励机制 举报工作中对举报人的激励机制，主要是检察机关对于举报人员的奖励制度，这是检察机关鼓励群众举报的一项重要举措。检察机关认为，举报人为了国家和集体的利益，举报犯罪分子，往往是冒着风险、顶着压力的。给予他们适当的物质和精神奖励，这既是对他们行为的肯定和鼓励，也是对他们承受一定精神压力的补偿。同时，对举报有功人员给予奖励，可以进一步激发群众同违法犯罪作斗争的积极性。因此，奖励举报有功人员，是弘扬正气，鼓励群众举报的一项重要措施。1最高人民检察院制定的《人民检察院举报工作规定》明确规定：“人民检察院对贪污、贿赂等经济犯罪和渎职、侵权等法纪犯罪的大案要案，经侦查属实，被举报人被依法追究刑事责任的，应当对举报有功人员和单位给予精神及物质奖励。”这个规定确立了“有功奖励”原则。所谓“举报有功”，按照检察机关的解释，是指举报真实，提供了重要证据材料，对侦破犯罪案件起了重要作用，或者协助检察机关破案，有效防止了犯罪分子逃跑、转移赃款、毁灭罪证等，为国家挽回重大经济损失的情况。2“精神及物质奖励”是对举报人的奖励方式，检察机关对举报有功人员的精神奖励，主要是表彰举报人勇于同犯罪作斗争的先进事迹。当然，这种奖励必须征得举报人本人同意，避免造成打击报复举报人事件的发生。物质奖励是根据举报人的贡献大小和收缴赃款赃物数额的多少，给予举报人现金等奖励。对有重大贡献的，可以给予重奖。物质奖励的方式分为公开和秘密两种。“具体采用哪种方式，要充分尊重举报人的意愿，非经本人同意，不得公开受奖人的姓名、单位”。笔者了解到检察机关规定的奖励程序是，对于举报有功应当受到奖励的人员，由案件承办部门或承办人提出，再由举报中心会同本院有关部门（主要是自侦部门）提出，填写《举报奖励审批表》，呈报分管院领导审核后，报经检察长批准，举报中心具体承办。奖励报的经费，按法律规定从检察业务经费中列支。奖励的时间，应当在判决生效后进行，通常是在对被举报人作出有罪终审判决或者有罪不起诉决定以后的一个月内提出。原则上，对举报人发给奖金应秘密进行，举报人可以直接到举报中心领取，检察机关可以按举报人指定的地址和姓名汇款，举报人也可与检察机关约定存款银行和秘密账号后，由检察机关存款后将存折（单）寄给举报人，再由举报人自行领取。检察机关公布奖励情况应为举报人保密。非经本人同意，不得公开举报人的姓名（含音像资料）、所在单位、住所、亲友等情况。但事实上，检察机关奖励有功人员，通常都会进行一定的宣传，不能保证真正的保密，这也使举报人望而生畏。1998年最高人民检察院奖励47名举报有功人员，仅有1人公开领奖。1998年以来，厦门市检察机关更是加大了对举报的奖励力度，专项拨款14万元对82起案件的线索举报人进行奖励。但是，前来领取奖金的只有寥寥数人，占检察机关拟奖励总金额的11％。3据调查，各地都有类似的情况发生。有奖金无人认领，说明了举报人对到举报中心领奖这种程序的担忧。当对自身安全的顾虑超过对经济利益的追求时，无人领奖是很正常的事情。何况，这种担忧不是杞人忧天。例如在2002年，南京出现了一位署名举报贿赂案件的兰贵来同志，在其公开接受检察院奖励后的第二天就遭到了被解雇的“下马威”。不过他在南京市委领导和传媒的关注下，又“幸运”找到了一份替人看大门的工作。1领奖成了举报人的冒险行为。 根据最高人民检察院1994年颁布的《奖励举报有功人员暂行办法》规定，向最高人民检察院举报国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款、偷税抗税等经济犯罪和“侵权”、渎职等法纪犯罪的大案要案，经侦查属实，被举报人被依法追究刑事责任的，对举报有功人员和单位给予精神、物质奖励。该《暂行办法》不但规定对举报经济犯罪的有功人员和单位进行物质奖励，而且规定对举报法纪犯罪的有功人员和单位，也可以“比照”给予奖励。为此，最高人民检察院设立了举报奖励基金。此后，各省、自治区、直辖市人民检察院参照该规定，制定了各地区的奖励办法。这些奖励办法通常规定，向检察机关举报贪污、贿赂和渎职侵权犯罪线索，经侦查、起诉后被举报人被依法追究刑事责任的，对举报人发给奖金。但是，并没有规定对匿名举报人的奖励。而且，有的地方还规定了对于举报挪用公款等需要返还原发案单位款物的案件，经侦查属实，对提供线索的举报人的奖励标准不执行按比例计算的标准，只是“给予一定的物质奖励”。2关于奖励的标准，《奖励举报有功人员暂行办法》是授权各地区的检察院自行制定，因此实践中各个地区的检察机关的具体标准，未尽一致。有的较为笼统。例如，2005年浙江省检察院正式出台并实施《关于新闻媒体单位移送职务犯罪案件线索和奖励暂行办法》的条款，“对提供、移送贪污贿赂犯罪案件线索经查实案的在100万元以上的，提供、移送挪用公款案件线索经查实案的在500万元以上的，提供、移送省管干部案件线索成案的，或者重特大渎职侵权犯罪案件线索成案，可掌握在1万元以上、2万元以下予以奖励。如果提供、移送的职务犯罪案件线索特别重大，则不受2万元奖励的上限限制。奖励的经费将在检察机关举报奖励基金中列支。”也有的采取比率原则。如常州市检察院对实名举报一经查实即予以1％奖励。不过，大多数地方检察院都制定了较为详细的对举报人奖励标准，按照不同案件规定详细标准。例如，《湘西自治州人民检察院自侦案件线索举报人奖励办法》规定，经生效判决认定并实际追缴的贪污、贿赂犯罪金额未超过10万元的，按案值的5％计发奖金；超过10万元的部分，按每万元3％的比例计发奖金。经生效判决认定并实际追缴的巨额财产来源不明案、隐瞒境外存款案和单位犯罪类、私分公款类、挪用公款类的犯罪，其犯罪金额未超过30万元的，按案值的1％计发奖金；超过30万元的部分，按每万元0.5％的比例计发奖金。经生效判决认定的渎职侵权罪案，系一般案件的，每案计发奖金1000元；系重大案件的，每案3000元；系特别重大案件的，每案5000元。举报一人多种犯罪，经查证属实并追究刑事责任的，按相关罪案的计奖标准分别计发奖金。经检察机关认定构成犯罪并决定不起诉的，按本条相关计奖标准的1/4计发奖金。1如果以这个标准来算，如果案值较大，奖金的总额也不在少数。但是该规定还有一个附加条件是，“个案最高奖励金额可达2万元”。这个最高额限度使个人获得奖金的总额大大受限，即使举报的是亿元大案，奖金也不过区区2万元，似乎太过悬殊。虽然从各地奖励金额的最高额来看，很多检察院对有重大贡献的举报人，是舍得花成本奖励的，例如，2005年北京市检察院的奖励最高额是8万元，河南省检察院2005年的举报最高奖是5万元，大连市检察院的最高奖也是5万元。但是这个额度，与其他部门对于特别重大案件的奖励额度比仍然存在差距。据笔者所知，国家其他部门对于违匪拔褡芫侄运拔裎シㄐ形罡呓崩?0万元，甚至公安部对“黄赌毒”的奖励最高也是30万元。 即使按照检察机关这种奖励制度，每年立功的举报人，也是一个巨大的数字，全国奖励举报人的数字肯定不在少数。那么，到底有多少举报人得到奖励呢？据高检工作报告的“不完全统计”，1991年全国奖励了举报有功人员772名，1994年共奖励举报有功人员821名。而1998年的《人民日报》称，过去10年，共奖励举报有功人员12232人，发放奖金1006.5万元。2如果以这些数据推断，在1988到1998年之间，每年奖励的人数平均在1000多人，平均每人获得的奖金数为800多元。这人数只是检察机关通过举报线索立案侦查案件的举报人的1％！即使是媒体报道的举报人激励机制做得比较好的一些地区，受到奖励的举报有功者，其实也不多。以深圳市检察机关为例，自举报中心成立以来到2005年，奖励举报人共85人，奖励总额84.5万元，3平均每年仅奖励5人，不足受理线索中举报人数的3％。厦门市检察院1988年到2002年这15年里，一共对170件举报线索进行了奖励，其中1998年以来82件，奖励总额46万元，其中1998年以来14万元。河南省检察院2005年的统计表明，近年来对举报有功的人员奖励共16人，奖励总额11.1万元。就过去的2005年而言，笔者获知一些地方检察院的奖励人数和奖金总额，也是比较有限的。例如，北京市检察院奖励29个单位和6个公民，共计奖励14万元；上海市检察院奖励23人，总额5.23万元；广州市检察院奖励12人；郑州市检察院奖励19人；常熟市检察院2000年到2005年一共奖励47人，奖励总额2.3万。常州市新北区检察院近年来奖励12人，奖励总额1.32万元。我们可以发现，大量的举报有功人员，都没有获得应有的奖励。这些数字，基本上都没有超过举报有功人员人数的5％。其中一个原因当然是举报人中，匿名举报占了太大的比率（详见后文），即使案件告破，也难以找到举报人。例如，厦门市检察院1998年以来的82起奖励举报案件中，领取奖金的举报人都是署名举报，没有匿名举报人。另外一种原因，则可能在于地方财政支持的困难。举报奖励基金主要来源于财政拨款和社会捐赠，财政拨款是主要部分，社会捐赠很少，这两种途径的投入都不大。如目前江苏省检察机关除无锡检察机关举报奖励基金较多外，其他不少地方的举报奖励基金只有一两万元，有些地方还没有奖励基金。受奖励基金来源的限制，奖励金额普遍偏低。近年来，江苏省检察机关共奖励举报有功人员2100多人，发放奖金约51万元，平均金额二三百元，多的上千元，少的只有几十元。奖励金额最高的为1万元，到目前为止，只有1件。1因此可以认为，举报有功人员的奖励制度，因为财政原因，已受到很大的局限。 需要注意的是，这些经媒体报道的奖励举报人的检察院，大多数是经济比较发达的地区，而且是在采取了一些激励举报的线索后，才有这个成绩的。我们有理由相信，更多的处于经济不发达地区的检察院，可能还没有达到这个水平。也就是说，绝大多数的举报有功人员，并没有享受到法律给予他们的回报，甚至连为举报付出的直接成本也无法得到补偿。例如，哈尔滨国贸城特大经济案件的举报人于新华，为了举报她前后13次进京，花费3.9万多元，没有得到补偿。湖北省武汉童车厂的两名职工花费上万元告倒原厂长，只获得400元奖金，2成本和补偿实在太过悬殊。我们发现，举报有功人员的奖励制度，并没有对因举报而遭受打击报复陷害产生的医疗费用、生活补助、抚恤金、就业、入学、工资等方面给予保障，就很难真正保护举报人的经济利益。虽然《关于保护公民举报权利的规定》第八条规定确因受到打击报复而造成人身伤害及名誉、财产、经济损失的，举报人可依法要求赔偿，并向人民法院起诉，请求损害赔偿。但这个规定实际上是解脱了检察机关在举报人受到打击报复时的救济义务，处于弱势地位的举报人要提出证据，把身居高位且又藏在暗处的报复者告上法庭，实在是难上加难。所以，实践中举报人能通过司法途径获得经济补偿或者赔偿的，凤毛麟角。另外，即便是有限的奖励往往也难以到位，有的兑现不及时，有的没有完全兑现，有的根本不兑现。例如，1999年北京农业大学新技术开发公司职工杨智全、曹立信和田向荣三人，就因为举报公司总经理等人在经营活动中偷税行为得到查实，却没有得到按规定应得的奖励，而将北京市某区国税局推向被告席。1从立法规定来看，如果举报人该获得奖励而未获得奖励，举报人的救济途径非常有限。根据最高人民检察院的规定，“应当获得奖金而未获得的，举报人可以向本院举报中心咨询。得不到答复的，可以向本院纪检组、监察室直至检察长质询。”咨询算不上救济手段，“质询”也只是一种正式的提出质问的方式，没有后果的规定，需要期待检察机关能主动回应。如果检察机关不作为，举报人可能束手无策。检察机关在涉及自身利益的事件中成为裁断者，举报人反而处于非常被动的地位。因此，从总体上看，我国对举报有功人员的奖励制度还停留在检察机关内部工作制度上，不能调动全社会的力量来有效地保护举报人的合法权益，效果也就大打折扣了。 四、举报人与检察机关的纠葛 检察机关与举报人之间的关系，是非常微妙的，前者是接受举报的主体，也是对举报人诬告陷害提起诉讼的主体；后者是为检察机关提供犯罪线索的主体，也是被检察机关调查的主体。两者既是互为辅助，又相互保持距离。举报人为检察机关提供线索，检察机关也要保护举报人，举报人会防范检察机关泄露举报人身份，检察机关也会防范举报人提供虚假的线索。这种若即若离的关系，让我们看到检察机关和举报人的真实生存样态，也看到举报人保护法律制度的某些阻力。 在调查中，笔者发现，举报人与检察机关之间的纠葛，主要表现在三个方面。一个表现是匿名举报，这主要是举报人出于对自身安全的考虑而采取的方式。大多数的举报人，相对于被举报人而言，都是处于弱势的地位，他们的人身、财产、工作以及家庭，都可能受制于被举报人，举报会给他们的生活带来很多难以预料的影响。虽然检察机关的有关规定对举报保密制度作了详细的规定，但是因为实名举报被打击报复的案件还是时有所闻，因此，我们发现，很多举报人为了保证自己的安全，采取了匿名举报。匿名举报是举报时不署真实姓名，而使用化名、或者署上“几名群众”、“正义之士”等。从检察机关角度看，举报不署名，会影响检察机关与举报人的联系沟通和信息反馈，导致大量的线索不能成案，并造成线索存查、积压率升高，影响查处工作。对于举报人而言，匿名举报会失去跟检察院进一步合作的机会，而且得不到查询被举报案件处理情况的权利（检察机关只有义务给署名举报人答复），1也可能因此失去获得奖励的权利。因此，在实际办案当中，由于举报材料数量很多，检察机关往往对署名举报的线索给予优先考虑，也公开提倡署名举报。在中央电视台《新闻调查》栏目披露“举报人李文娟”事件后，高检的同志对媒体有过一个表态，其中谈到“群众署名举报的积极性很高，在受理的举报中，署名举报占到70％左右”。2换句话说，匿名举报受理的比率很低。但是，这并不能说明匿名举报的比率很低。据《中国青年报》报道：全国检察机关受理公众举报线索中，署名举报仅占举报线索的10％左右，匿名举报占举报线索的60％，有的地区达80％以上。河南省新乡市1999年受理公众举报线索，署名举报仅占举报线索的6．5％，而匿名举报占举报线索的80％以上。3北京东城检察院反贪部门每年平均收到群众来信、来电、来访的举报约1000件，署名举报仅占举报量的10％。4从各地检察机关的统计数字来看，实际上匿名举报率还是高达70％左右，参见下表： 表2：各地检察机关的匿名举报率单位统计
数据来源：新华网和各检察机关网站 一个例外是常熟市检察院，2005年统计的匿名举报率是45.5％，而且据报道是连续五年小于50％，这个成绩的背后是该院为提高举报人署名做出的大量工作。而南京市检察院通过努力实现实名举报达到50％以上的时候，也由媒体作了宣传报道。当然，以上数据，只是对部分检察机关的一些统计，全国的统计数字，尚不确切。在1992年的高检工作报告中，我们看到“署名举报多，大约占百分之六十左右”，但也有报道表明，“据最高人民检察院公布的数字，我国群众举报案件署名率不足1％。”1这些数据与笔者调查所获得的情况大相径庭，其真实性的程度，尚待考证。但有一个不容置疑的事实是，匿名举报现象在实践中是比较普遍的，它凸现的是举报人对我国检察机关的不信任感，在此背后便是我国举报人保护制度的欠缺。因此，过分苛责举报人采取匿名举报的做法，有点不近人情。问题可能还得从加强举报人保护上下功夫。据报道，我国香港廉政公署也早就建立了比较完善的《证人保护条例》，近30多年来，香港民众实名举报的比例从33％上升到71％，司法部门对包括举报人在内的证人进行24小时保护措施，从而使民众对法治和廉政公署产生了较强的信任感，证人安全感也大大增强，由此产生了良性循环，香港证人出庭作证率达到了99％。可见，实名举报率还有很大的提升空间。 第二个表现是“多头举报”。所谓多头举报，就是把内容相同或相近的犯罪线索，分别向职能不同或者是级别不同的举报机构举报。一般情况下，举报人知道举报线索的管辖范围，是可以直接向单个部门举报的。检察机关通常会以各种方式提醒举报人，在对某一事实进行举报之前，首先要了解该事实的性质属于哪一个部门主管，然后对症下药，向管辖部门举报，避免多头举报。根据举报线索的管辖归属，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，属于检察机关管辖，其他各种违法或者犯罪线索，则分别由公安机关、监察机关、纪律检查委员会、工商行政管理机关、税务机关、劳动人事部门、卫生行政部门等管辖，这些都在各个部门的《举报须知》中有详细的规定。但为何有了如此明确的举报内容划分，举报人还会多头举报？一部分举报人确实是属于对管辖的具体范围不了解，但很多举报人进行多头举报的目的，主要是想通过多方面散发举报材料的办法，扩大影响，引起各部门的注意。多头举报可能在有其好处，但是却有许多弊端：它既不利于保密，也不利于侦查，甚至极容易出现打击报复举报人的情况。把举报材料复印多份，分别投寄给不同性质、不同级别的单位（个人），而这些部门一般按归口办理的原则处理举报信，将有关材料转给相关部门。因此，极容易出现举报信最终落到被举报人及相关人手中的情况。举报内容一旦泄露，犯罪嫌疑人便会采取各种手段罗织关系网，毁灭罪证、串供、潜逃和伺机打击报复，给举报线索的侦查工作带来极大的麻烦。同时，由于多方散发举报材料，缺乏针对性，容易引起部门之间相互扯皮，耽误时机。既然有了这么多弊端，多头举报是否该偃旗息鼓呢？并没有。深圳市检察院的数据表明，2005年全市控申举报部门共受理检察机关管辖线索1315件，市检察院共受理检察机关管辖线索612件，属市院管辖线索363件。1有大约半数的举报人并不是直接向检察机关举报，或者在向检察机关举报后又向其他部分举报。举报人选择多头举报，除了某些举报人确实不知举报内容的管辖归属外，可能很大一部分人是处于对检察机关的不信任。但是，检察机关如何让举报人放心和信任呢？媒体报道的很多举报人受到打击报复的案件，包括李文娟案和龚远明案，不都是因为署名举报“惹”的祸吗？署名举报，已经让举报人望而生畏。第三个表现就是举报信息错漏。这里的错漏包括举报信息的非故意差错和故意差错，前者包括举报信息不充分和举报失实两种情况，后者就是诬告陷害。举报信息不充分，是由各种因素造成的，主要在于举报人对犯罪事实证据掌握不充分，这不但使举报人的举报达不到应有效果，也为检察机关的工作增加了不便。但举报信息不充分，是可以通过举报人以及检察机关的努力弥补的，而举报失实和诬告陷害则不能弥补。如实举报，是公民在行使举报权利时必须承担的一项义务。我国《宪法》规定了公民在行使控告、检举权利时，不得捏造事实诬告陷害他人，《刑事诉讼法》也有类似规定。《人民检察院举报工作规定》规定了公民在向检察机关举报职务犯罪时，要“实事求是，如实提供被举报人的姓名、单位、住址和犯罪事实”，可见，如实举报不仅是公民举报时应当遵循的道德义务，更是一项法律义务。该项义务要求，举报人不得捏造或者故意捏造事实、制造伪证、利用举报诬告陷害他人；举报时应当如实提供所掌握的证据线索，既不能扩大，也不要缩小，不能随意拼凑、推算、推理；应当说明被举报人的姓名、单位、职务及犯罪事实，并尽可能提供查证的线索，等等。如实举报作为一项义务，可以尽可能地防止公民在举报时错告或举报失实，甚至出现诬告陷害他人的情况；如实举报可以使检察机关掌握更确实的举报线索，办案时能够及时有效地发现犯罪，有利于查处和侦破案件，减少不必要的办案上的时间、人力和其他资源浪费。因此，如实举报无论对举报人、被举报人和检察机关来说，都具有重要意义。但是，出于各种主客观原因，举报信息差错和诬告陷害的情况在实践中并不鲜见，这严重影响了检察机关查处职务犯罪的正常工作。 因为举报人信息错漏导致案件质量差的一个直观表现就是成案率。所谓成案率，是指举报线索被立案侦查数占检察机关管辖内的职务犯罪举报数之比，也就是检察机关受理的举报线索最终被立案侦查的比率，它一方面反映着检察机关自侦案件质量的高低，另一方面也体现着举报人举报线索的质量。除了匿名举报影响成案率外，信息错漏是主要原因。从各地检察机关的成案率来看，情形不容乐观。例如，北京市东城区人民检察院检察官透露，多年来的工作实践证明，公民举报成案率并不高，约只有三成。1深圳宝安区检察院2004年的成案率是20％，深圳市检察院2005年完善举报线索审查评估制度后，成案率提高到39％，2上海市检察院2004年的成案率为9.2％，2005年是18.6％，河南省检察院2005年的成案率是17％，就连属于比较高的湖北省检察院，2003年到2005年5月期间统计的成案率，也只是42.3％。而更多的地区，成案率只是在10％左右。而根据2002年的《广西基层检察院建设量化考核标准》规定：“贪污、贿赂犯罪案件线索初查率达70％记10分；每降低1个百分点减0.5分；每提高1个百分点加0.5分。贪污、贿赂犯罪案件线索初查成案率达60％记10分，每降低1个百分点减0.5分；每提高1个百分点加0.2分。”可见，举报线索的成案率，对于检察机关的工作业绩是有着切身影响的，可以直接影响检察机关工作人员的利益。因此，一些接受举报人员对于匿名举报人，消极对待，甚至瞒报线索数量，都是可以理解的。 因为举报信息失实或者诬告陷害而导致检察机关疲于奔命、无功而返，非但人为导致了检察机关工作量的增加，延误正常的工作进度，而且会对他人造成不良影响。因此，法律必须对这种行为予以遏制。如果举报人为发泄私愤，利用举报行为，捏造事实，故意诬告陷害人，而向有关机关告发，就构成了企图陷害别人的违法犯罪行为，我国《刑法》第二百四十三条规定，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。当然，该法也规定，“不是有意诬陷而是错告，或者检举失实的，不适用前款规定。” 举报失实或者错告，和诬告陷害有着本质不同的区别。关键看行为人是不是故意的，举报人举报不实或者错告是因为对情况不十分了解或认识上误会，情有可原。因此《刑法》在处罚诬告陷害行为的同时，也对举报失实不追究刑事责任。利用举报诬陷他人的情况，在举报人中不是没有，但毕竟是极少数，因此没有必要过于敏感。根据1993年的高检工作报告，自从1988年设立举报中心以来，全国检察机关通过举报受理的贪污贿赂线索已达73万件次，查办利用举报诬告陷害他人案件仅328件，不到万分之五！可见，举报人蓄意诬陷他人的情况，在举报中并不多见。而同期举报人受到打击报复的案件，却有2922件之多，是前者的9倍！因此，这有点“一个指头”和“九个指头”的关系。检察机关的工作重心，恐怕是要转移到保护举报人而不是提防举报人之上。但是，具有反讽意味的是，检察机关对于追究打击报复举报人的行为拖沓低效，与举报人受到质疑、刁难、打击、报复之快，已经成鲜明的对比。甚至接受举报的机关也成打击举报人的帮凶，为虎作伥。李文娟没有受到保护反而身陷囹圄的遭遇，不就是一个很好的例证吗？ 因此，在检察机关和举报人的关系中，最为关键的问题可能不是举报人的匿名举报、多头举报以及信息错漏造成的举报制度困局，而是举报人内心深处那种对检察机关的不信任，使举报人丧失了安全感。据江苏省有关部门反腐败问卷调查数据显示：掌握了检察机关管辖的犯罪线索的人，只有四成人明确表示会举报，而大多数人不愿举报，这是一个非常令人震惊的事实。1这到底是举报人的责任，抑或检察机关的责任？ 五、如何改善检察机关和举报人的关系 本文的实证研究表明，检察机关作为查处职务犯罪的主要机关，是广大举报人寻求正义伸张之所。检察机关在举报制度中也确实发挥着巨大的作用，成绩也是有目共睹的。但是，正如本文所揭示的那样，虽然举报已经成为我国检察机关立案的主要渠道，法律也规定了关于举报人的保护以及激励机制，但由于这些制度的实施上基本处于检察机关自我裁断，检察机关成为一个行政机关，缺乏诉讼程序所要求的公正、透明，因此，在制度的执行力上，大打折扣，举报人不但没有得到很好的保护，反而成为检察机关屡屡伤害的对象。他们不但承受着来自被举报人的有形无形之威胁，而且也承受着来自检察机关的压力。这种压力，甚至比被举报人的压力更甚。我们可以找出很多主客观原因，但是制度上的原因却是最为致命的。笔者越来越感到，李文娟和龚远明等举报人的悲剧，并不是单个的事件，也不是偶然发生的，它们是体制内的积弊达到一定程度的自然表征。通过本文的研究，原因其实已经不难发现。在笔者看来，主要在以下几个方面： 第一，关于举报制度的规定大都是检察机关的内部工作规则，不具有法律效力。宪法、刑事诉讼法和刑法中对举报的规定是简单而笼统的，大量的关于举报的规范性文件，都是通过检察机关的内部工作规则来实现的。《人民检察院举报工作规定》、《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》、《最高人民检察院关于加强举报工作的决定》、《最高人民检察院奖励举报有功人员暂行办法》、《最高人民检察院办公厅关于进一步加强保护举报人合法权益的通知》、《最高人民检察院关于认真做好署名举报答复工作的通知》等等，都是属于检察机关内部的工作规则，并没有上升到法律的层面。在立法体系中，关于公民的基本权利的规定，至少应该上升到法律的层面上，才有法律的效力。虽然我国法律对举报人的安全权利有所提及，但举报人的其他权利，都是在部门规章中规定的。 第二，这些规则通常都是实体性规则，没有实施性规则，更加没有救济手段。在刑事程序法上，一项完整和独立的刑事程序性规则由实体性规则和实施性规则构成。实体性规则指在什么条件下进行什么诉讼行为的规则；实施性规则指规定如何实现实体性规则的内容的规则。1同样，举报程序性规则也是由实体性规则和实施性规则构成的，但是在现行的举报制度中，实施性规则是时常缺位的。例如，对于举报人的预防性保护，空有条文，没有可操作性。而奖励举报有功人员的法律规定，虽然有实施性规则，但在救济手段上非常有限，难以保障举报人经济权利受到侵害时的救济。缺乏可操作性和救济途径的规则的规范性文件，只能是一种宣言。 第三，检察举报工作是一种行政化色彩浓厚的制度，缺乏程序应有的公正和透明。检察机关接受举报线索、开始案件侦查本来是刑事诉讼程序的启动过程，应该具有起码的公正和透明，至少应该受到一定的监督。但是，现行举报制度已经完全行政化，除了检察机关外，其他主体很难介入监督。其中如果有什么暗箱操作，也难以得到及时的纠正。检察机关作为法律监督机关，并不是在任何执法过程总是处于监督者的地位，它也有接受监督的义务，这才能体现权力制衡的效果，否则权力的滥用和腐败，只能依靠检察人员的道德自律。举报工作中的法律制度在规范检察机关义务和责任方面，仍欠具体。 第四，对于检察举报过程中的工作失误，缺乏可诉性，对检察机关没有什么制约。本文提到检察机关与举报人的纠葛，虽然只是从检察机关工作的难处方面考虑，但是潜台词却是举报人对于检察机关工作的不信任感，因为检察机关在举报中出现工作失误的案例已经很多了。但是，泄漏举报人李文娟信息的工作人员得到处理了吗？没有。因为法律根本没有对处理举报工作失误规定正式的制裁措施，那么举报工作者因为各种利益驱动而违法、甚至权力寻租的行为，1就永远不能堵住。 第五，检察机关对举报工作的认识和态度仍然存在很大的偏差。《最高人民检察院关于加强举报工作的决定》中认为，举报工作举报制度是检察机关强化法律监督职能，反贪倡廉， 拒腐防变，保障公民依法行使民主权利的一项重要制度，必须加强。但是，实证研究获得的信息表明，还有相当多的检察机关工作人员，甚至是领导同志，都没有能够正确认识举报制度和举报工作的重大意义，在处理举报线索上存在粗枝大叶、草率行事的弊病，在保护举报人上存在怠于行动、保障不力的缺点，在奖励举报人上更是存在反应迟缓、消极应对的现象。现实中发生的很多举报人受到打击报复的案例，有相当一部分是这种认识态度造成的恶果。因此，我们的检察机关应该认识到， 举报人是检察机关的得力助手，检察机关举报人的坚强后盾。检察机关和举报人之间，应该是水乳交融的关系。让举报工作成为一个良性循环机制，需要举报人的努力，更需要检察机关的努力。 那么，我们应该如何改善检察机关与举报人的关系呢？理念的更新是首要的。检察机关该如何看待举报人？举报人究竟是检察机关可以使用或者利用的工具，还是揭露犯罪的见义勇为者、社会治理的主动参与者、国家政治目的实现的援助者，的确是需要我们检察机关认真考虑的首要问题。如果视举报人为工具，阶段性使用甚至一次性使用都是可以的，举报人的权利就无足轻重，检察机关对举报人就会采取功利主义的态度；如果将举报人定位于参与者、援助者，举报人就有与检察机关人格平等以及对话的权利。举报人的权利保护就成为检察机关工作的一个重要方面。不管是否有直接的经济利益或者政治利益，每一个举报人的权利保护，都成为检察机关应该认真对待的大事。我国检察机关的理念更新，就是要从功利主义转向人权保障主义。 有了加强和维护举报人权利这种理念，制度的完善是紧随其后的。笔者着重强调的一点就是做好举报人的保护工作，包括人身安全、财产安全的保护以及举报人的奖励制度。在安全保护上，保护机制是关键的环节，甚至比强调举报人实名举报还要重要，为了保证举报人的安全，检察机关可以适当放弃对其实名的要求，采取诸如网上举报、密码举报、电话自动受理系统等方式，只要举报人提供的信息较为充分真实，就应该认真进行初查和侦查，并以各种途径跟举报人进行沟通和联系，反馈举报案件的处理。根据《人民检察院举报工作规定》，举报职务犯罪可以采取到检察机关举报，也可以采取电话举报、信函举报和预约举报等方式。而今资讯手段发达，更是可以采取电传、电报、录音、录像或者通过互联网等方式进行。有的检察机关，还推出了密码举报和举报电话自动受理系统。1密码举报是介于匿名举报和署名举报之间的一种举报方式，是形式上的匿名，实质上的署名，是举报形式的创新，是举报制度的完善。密码举报制度的实施不仅有效地提高了举报线索的质量，提高了立案率，而且更好地保护了举报人的合法权益。“举报电话自动受理系统”与密码举报制度结合起来，举报人可以通过自设密码查询了解所举报问题的处理情况以及检察机关的举报奖励情况，及时领取举报奖金。据采取这两种措施的厦门市检察院称，密码举报消除举报人怕到检察机关领取奖金暴露身份的后顾之忧，受到了群众的欢迎；设立举报电话自动管理系统以后，举报中心获得的相关举报线索数量、质量都有明显提高。2河南新乡市新华区检察院在2000年推出密码举报制度后，据说成效明显；3南京地区于2001年推出密码举报制度后，短短一个多月的时间，已收到密码举报20余件，经审查，这些线索反映的内容比匿名举报要翔实具体得多，对提高线索的成案率起到了积极的作用。该项制度包含密码的编设，举报方式和范围，寻求举报人的支持，对举报人发放奖金的方法等内容。4可见，目前在举报渠道上，我国检察机关受理线索的来源是畅通的，但是如何尽量采取可以为举报人保密的途径和方式，是检察机关应该考虑的问题。据笔者所知，在香港廉政公署，只有负责调查 该宗案件的调查员才会获准查看投诉内容，其他廉署职员无权翻查任何机密档案，而投诉人也只需与特定的案件调查员联系即可，这就是“单线联系制度”。为了更好地加强举报工作人员的责任，我国大陆地区也可以考虑采用这种制度，即举报人的个人信息只对某一级别的极少数（可以根据案件的不同情形严格限制信息传播范围），一旦出现保护举报人不力的情况，即追究首次接受举报信息的官员的法律和行政责任。 另外，在举报人的奖励方面，我国的检察机关也应该加大投入，及时奖励，这需要财政力量的支持。不但要增加对举报有功人员的奖励额度，而且要做到奖励要及时，以激发广大举报人的举报热情。对于匿名举报人，也可以考虑在举报案件查实后，通过确定举报人真实身份而给予奖励。在奖励的时候，做好保密工作。这方面，北京海淀检察院已经有成功的范例，“2004年10月13日，15名举报贪官有功的人员，秘密地从海淀检察院领走了4.1万元奖金。据介绍，这次领奖过程将严格保密，如通知当事人必须用私人电话，举报人到来后，只能由承办人、处长和检察长3人接待，并单独分别发放奖金和证书。”1除了本文所提到的物质奖励和精神奖励外，还有一种奖励也应该在制度改革上予以考虑，那就是污点举报人的罪责减免。污点举报人的罪责减免是污点证人作证制度的一部分，是指有参与犯罪事实的举报人，在向检察机关举报后，提供重大犯罪嫌疑人和犯罪事实，并协助检察机关侦破案件的，应该向法院提出量刑建议，在定罪或者量刑上考虑给予减免，或者直接作出不起诉处理，以促进更多的污点举报人进行举报。这种奖励污点举报人的行为，在诉讼理论上以不自证其罪原则为基础，在我国现行法中又以立功制度为基础，而且也完全符合现阶段打击严重职务犯罪的刑事司法政策，值得肯定。在工作方式上，检察机关也应该改变传统的衙门办公方式，改被动为主动，多向潜在的举报人宣传举报对于反腐败工作的意义，并主动加强与社区居民的联系，有选择地深入辖区内有关单位，通过开展法律宣传、座谈等活动，与有关单位的纪检、工会、职代会等部门和广大群众建立起良好的合作关系，充分发挥单位举报和移送职务犯罪案件的作用，不断扩大检察机关的案源。笔者在调查中发现，已经有一些检察机关通过短信平台、网络平台以及媒体平台，开展了很多激发举报人热情的工作，也取得了良好的效果，希望这些经验，可以在更多的检察机关推广。相对于理念更新而言，这些只是技术性的手段，并不难做到。 据悉，早在2000年九届全国人大三次会议上，就有159名代表提出议案，呼吁制定《举报法》。近两年来，也有不少学者呼吁制定《举报人保护法》。甚至有人已经制定了所谓的民间“草案”。但是，一部仅仅由学者提出的立法真的就可以一劳永逸地解决所有问题吗？如果我们不对举报人背后的权力问题、体制问题以及制度问题进行更为深入的思考，不能妥善处理检察机关和举报人之间的关系，那么举报人面对的，可能还是一个没有安全的世界。 1 柴会群：《龚远明：难以站立的举报者》，光明网，2006.04.30. 1 吕霜：《不要让“李文娟式”的悲剧重演》，《羊城晚报》2006年3月31日。 2 强世功：《法制与治理》，中国政法大学出版社2003年版，第302页。 1 数据来源于高检历年工作报告。1983年之后的工作报告是对前一年度的总结。 1 《举报：反腐利剑》，《人民日报》1999年6月30日第10版。 2 《举报奖前缘何沉默者众》，《法制日报》2002年7月15日第8版。 1 《全国3600检察举报中心形成网络》，《人民日报》1998年7月21日第3版报道。 2 于新华：《举报人自述》，《人民日报》1999年6月30日第10版。 1 于新华：《举报人自述》，《人民日报》1999年6月30日第10版。 2 《被鲜血染红的举报信》，正义网2002年5月6日报道。 3 《全国3600检察举报中心形成网络》，《人民日报》1998年7月21日第3版报道。 1 豫繁谭：《从高位跌落的“民王”》，《南方周末》2000年2月25日。 1 中央电视台《新闻调查》栏目2006年3月27日播出的《举报人李文娟》。 2 《全国首例法院院长告律师案》，《科技日报》2000年5月12日。 3 刘立霞、吴丹红：《证人制度的实证分析》，载《证据学论坛》第七卷，中国检察出版社2004年版。 1 参见杭州市上城区人民检察院举报中心发布的《举报须知》。 2 参见杭州市上城区人民检察院举报中心发布的《举报须知》。 3 《举报奖前缘何沉默者众》，《法制日报》2002年7月15日第8版。 1 崔洁、肖永全、兰贵来：《南京公开举报领奖第一人》，《检察风云》2003年第2期。 2 《黑河市人民检察院关于举报“奖励”机制实施办法》，黑河市人民检察院反贪局2005年。 1 湘西自治州人民检察院检察委员会2005年9月14日讨论通过。 2《全国3600检察举报中心形成网络》，《人民日报》1998年7月21日第3版报道。 3《深圳市检察机关二○○五年控告举报工作总结》，深圳市人民检察院控告检察处2005年12月28日印发。 1 卢志坚：《为何只有四成人愿举报》，《检察日报》2001年8月8日报道。 2 卢志坚：《为何只有四成人愿举报》，《检察日报》2001年8月8日报道。 1 《首例举报人诉国税局履行奖励案一审判决》，《生活时报》2000年2月6日报道。 1 举报人在向检察机关查询举报线索处理结果时，从严格保密，保护举报人的合法权益考虑，一般要求举报人采取本人直接到检察机关进行查询的方式，查询时须出示本人的身份证等有效证件，经检察人员询问有关情况，确认对方是举报人时，检察机关才有义务将处理结果告知。举报人在通过书面、电话等方式查询处理结果时，检察机关必须要确认对方身份是该案的举报人时，才能告知处理结果。 2 《检察机关将重点加强对举报人的保护》，最高人民检察院网站2006年4月5日。 3 《保护举报人的又一利器——密码举报》，《检察日报》2000年8月30日报道。 4 《署名举报你敢吗》，《北京青年报》2000年7月7日报道。 1《举报人频频遭袭期待立法保护》，新华网2006年4月10日报道。 1《深圳市检察机关二○○五年控告举报工作总结》，深圳市人民检察院控告检察处2005年12月28日印发。 1 杨显川、蔡晓峰：《举报人心态探究》，北京市东城区人民检察院网站2004年12月文章。 2《深圳市检察机关二○○五年控告举报工作总结》，深圳市人民检察院控告检察处2005年12月28日印发。 1 杨宝林、张保德：《受理举报工作中存在的问题、成因及对策》，南京市人民检察院网站，2001年11月9日。 1 锁正杰：《刑事程序的法哲学原理》，中国人民公安大学出版社2002年版，第39页。 1 例如，原郑州市中原区检察院检察长胡志忠，在担任检察长期间，贪污、受贿、挪用公款，涉及违纪金额6000余万元，仅个人收受违纪金额就达1000多万元，大部分用于包养情妇、购买豪宅、赌博。这个案件披露后，引起了人们对“谁来监督监督者”的进一步思考。参见吴丹红：《谁来监督监督者》，载《方圆法治》2005年第 17期。 1 密码举报通常是使用10个自然数和26个英文字母，任意组成一组多位字符的密码，作为举报人举报时的密码。举报人在向检察机关的举报过程中，通过代码与举报中心进行秘密联系、反映情况、提供侦查帮助；举报的线索经查证属实后，举报人可直接凭自设的身份密码到指定的银行领取奖金。“举报电话自动受理系统”，是由电脑控制的24小时自动电话受理系统。它具有自动记录举报信息、自动接收传真、自动咨询查询等功能。举报人拨入后均由举报电话提示音自动告知，引导举报人选择使用。举报人通过该系统还可以了解各种举报常识。 2《举报奖前缘何沉默者众》，《法制日报》2002年7月15日第8版。 3 河南省新乡市新华区检察院在实施密码举报前的1999年上半年，共受理群众举报线索30余件，其中署名举报4件，匿名举报30件，初查成案率为11％，共为国家和集体挽回经济损失300余万元，2000年上半年实施密码举报后，共收到举报线索33件，其中密码举报14件，经初查依法立案6件，查成案率18．2％，共为国家挽回经济损失700余万元。实行密码举报前与实行密码举报后署名举报略有上升，匿名举报大幅下降，初查成案率明显上升。 4 杨宝林、张保德：《受理举报工作中存在的问题、成因及对策》，南京市人民检察院网站，2001年11月9日。 |
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