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法社会学视野中的“小产权房”现象透视 | |||||
作者:佚名 论文来源:本站原创 点击数: 更新时间:2008-10-30 | |||||
[摘要] “小产权房”现象在我国出现并迅速漫延,暴露出了我国改革与社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾,其本质上是一个农民平等权利保护、公权约束的问题,同时,还折射出法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。“小产权房”现象启示我国必须实行法律变革、实现民主,并进而推进政治体制改革。 [关键词] “小产权房” 土地管理 城乡二元对立 法社会学 “小产权房”又称“乡产权房”,是指在农村集体土地上建设的房屋,由于未缴纳土地出让金等费用,不能取得由政府房管部门颁发的正式产权证,而是由享有该土地所有权的乡(镇)合作经济联合社或村经济合作社的机构制作颁发权属证书的“准商品房”。“小产权房”最初起源于民间,即农民将自家宅基地上所建的房屋出售给他人,这种现象在我国已存在多年,但并未形成大规模的气候。近年,“小产权房”之所以能兴起并迅速漫延,和前些年涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样,“小产权房”产生的背景,也是在现行中国土地管理制度下,对过高的、远远超过一般居民购买能力的房价无奈而导致的必然结果。事实上,在各地房价日益高涨的现状下,小产权房已渐渐成为除商品房、廉租房、经济适用房、限价房和单位集建房外的另一种城市房屋供应类型。但是,自“小产权房”出现以来,一直存在着两种截然相反的观点。反对的意见认为:“小产权房”一旦放开,土地调控和规划方面将出现失控的状况,最终必将危及农业安全与农民的生存。此外,“小产权房”突破了现行法律的规定,而法律应当被严格遵守。因此,反对者们手握“道德”与法律双重利器,必欲除“小产权房”而后快。而赞成的意见则认为:“小产权房”打破了政府垄断土地一级市场的格局,从而使地价和房价大幅度回落,它有利于农民、购房者和政府,为政府寻找到了多年想解决而一直又难以突破的“三农”困境的新思路,因此称“小产权房”的产生为农民“自我城市化”的一场革命。以上两种观点的分歧,是当代中国改革与社会发展进程中利益群体之争的一个缩影,暴露出了诸多深层次的社会矛盾,可以从多个不同的学科和角度来进行分析。笔者认为:“小产权房”现象之争关涉法律、法律实施及其评价,因此,从法社会学的角度来透视“小产权房”现象,寻求突破当前“小商品房”困境的出路不无裨益。 一、“小产权房”之争本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题 著名的福利经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森对第三世界国家经济、社会发展状况的研究表明:政治自由和社会机会都是平等的内涵,权利的不平等才是真的不平等,贫困在很大程度上来自于能力的剥夺。[1]森的理论同样可以用来分析我国“三农”现象。“小产权房”是我国所特有的一种现象,在西方国家并无相应的对照物,“小产权房”能否转让问题,本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。 1.农民财产权未受到平等的保护。按照现行土地管理法和房地产管理法的规定,地市及城市郊区的土地属于国家所有,农村的土地属于村民集体所有,村民对土地只有使用权,即承包经营权,无所有权。农村集体所有的土地不能直接用于城市商品房开发建设,如果用于商品房建设用途,必须先由当地政府进行征地,给予相应的征地补偿,将“村民集体所有”的土地转为“国有”后,再通过拍卖等手段,将附期限的“国有”土地使用权转让给开发商,这样开发商才可以在原属于“村民集体所有”,现属于“国有”的土地上搞商品房开发。事实上,政府往往以很低的价格从农民手中强制征收土地,然后以几十倍甚至几百倍的价格卖给开发商,从中获得巨额利益。可以看出,在现行土地管理体制下,虽然农村土地属于“村民集体所有”,但集体所有即意味着不归任何具体的个人所有,农村土地实际处于所有权缺位的状态。这种体制使得“村民集体所有”的土地所有权中最核心的处置权和收益权被公权所剥夺,不能有效地保护农民的土地权益。事实上在全国各地,农民已经自发地通过出租、变卖集体土地使用权、出售宅在地上所建房屋等各种方式来实现自己的土地权益。决策层已意识到了上述现象的普遍存在,为了维护这种“村民集体所有”的体制,国家有关部门多次发布通知反复重申农民在宅基地上所建的房屋不得向本集体组织以外的人出售。由于农民对土地无所有权,因此,在该制度中始终处于被动的地位,而地方政府在征地中则处于主动的地位,同时由于其握有强大的政治资源,因此地方政府完全掌握了土地的主宰权,这是近年来层出不穷的因征地而侵犯农民权益事件之所以发生的制度性根源。 2.在法律和公共政策制定的过程中,农民缺少利益代言人。首先,按照现行《中华人民共和国全国人大和地方各级人大选举法》的规定,在全国、省级、县级等各级人大代表选举中,人大代表名额的分配原则为,“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。”亦即从选举权的意义上,四个农民才相当于一个市民。由于我国人大代表选举采用的是直接选举与间接选举相结合的方式,只有在县、乡镇两级人大代表选举中采用的是直接选举,而地市级、省级及全国人大代表则采用的是间接选举,即由下一级人大代表选举产生。事实上,从民主的角度来看,直接选举代表了直接民主,而间接选举的民主性则较低,间接代表的层级越多则民主性越低,这是一个基本的政治常识。其次,在近三千名全国人大代表中,出身农民的代表人数聊聊无几。在每次人代会上,“三农问题”及农民群体总是“被关怀”的对象,但农民群体却始终缺乏通过广泛参与、平等商谈来表达自身利益诉求的机会。事实上,政府维持目前的城乡二元对立的土地制度,无不声称是从保护农民的利益角度出发的,主要理由为:(1)土地所有权如果归农民所有将会造成大量的土地兼并现象,将危及国家的安全与稳定;(2)由于农民每户只能享有一处宅基地,如果房屋转让,宅基地随之转移,农民就失去了唯一的生存基础,必定造成社会问题;(3) 宅基地使用权是农民特定身份的社会福利,其他人无权享受,等等。事实上,这种逻辑的背后是一种反平等、反法治的主客体际思维,即农民不是权利的主体,而只是客体,体现的是一种“父爱主义”。在这种思维模式下,农民是“非理性的”人,他们不能完全理解自己的行为和把握自己的命运,只能“被代表”,只能成为“被讨论”、被施以阳光雨露的对象,而这种“代表”和“施与”则是绝对善的,是为农民的利益着想的。事实上,这只是有关部门一厢情愿的空想。而众多的封杀“小产权房”的法律或政策的出台,并没有举行大规模的由这些法律或政策所规制的对象农民群体参加的听证会,以充分听取农民群体的意见。在现行的体制下,农民群体由于没有参加谈判的权利,作为弱势群体,在公共政策制定过程中缺乏利益代言人,他们的土地权利事实上被掠夺了。 二、“小产权房”背后是公权行使与公权约束的问题 众所周知,“小产权房”在现行的法律体制中是不合法的,但“小产权房”之所以能产生直至迅速漫延,购房者明知有风险却愿意购买,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房价远远的超出了普通公众的购买能力,与商品房相比,“小产权房”较低的价格能满足广大城市中低收入阶层公民体面地、有尊严地居住这一最基本的需求。而房价为什么会畸高,政府的各项打压房价的举措为什么不能奏效,原因实则在于政府自身,事实上,公权在房地产市场中的作用是导致我国房价高居不下的主要原因。 三、“小产权房”现象折射了法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。 “小产权房”是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,是房地产市场所催生的“自生自发的秩序”,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决迫在眉睫的住房问题的同时,也为众多的开发商寻找低廉开发成本创造了可能,同时还帮助政府解决了部分居民的住房问题以及为解决“三农”困境寻找到突破口。小产权房一旦合法化(当然应当经过合理规划,以避免占用大量耕地),将改变土地垄断现状,当前的房地产市场土地供应不足会得到缓解,而如果二元对立的土地制度继续维持下去,城市中低收入群体、农民、诚实守信的开发商都将大受其害,同时政府的行政成本会越来越高。事实上,小产权房是对当前的土地管理和相关制度的严峻挑战,是继续维护这一制度还是断然进行改革?毫无疑问,目前是进行相关制度变革的契机。 四、“小产权房”问题的启示 作为政治学、法学、公共管理学等学科上的一个最基本的前提预设,国家是通过人们之间的社会契约而组成的。具体而言,即人们通过社会契约,让度出部分权利以组织政府,由于政府的权力来自于人们的让度,故政府应当为民众提供安全、自由、人权保障为核心内容的公共产品。当代中国,“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已写入神圣的宪法,从宪法解释角度来看,公民居住权保障是政府的宪法义务,当然也是建设社会主义和谐社会的应有题中之义。因此,政府不能以任何理由或借口而不履行对公民居住权保障的义务。对于当前疯涨的房价,有学者认为其实质上“是政治道德问题,不是经济问题”,一针见血地揭示出了问题的实质。[9]当前,我国正处于一个社会转型时期,面对迅速变化的社会,我们不能抱残守缺,法律也不能变动不居。 1.破除旧的观念,彻底抛弃长期以来在政策制定的过程中,对待农民的那种主客体际思维和单方面施以恩惠的“父爱主义”,对农民的态度应当“从恩惠到权利”。事实上,农民在宪法上与城市居民一样是平等的公民,在财产权利和人身权利上是完全平等的。同时,农民是理性的人,是“经济人”,是其自身利益的最好的维护者,农民对自己生活的把握和对幸福生活的追求,从来不比任何一个群体差,他们不需要仅仅只是被动地“被代表”, 他们需要参与平等的协商与谈判,需要有直接的或通过平等的、直接的选举产生的代表来表达其群体的利益诉求的机会。对于那种从主客体际思维出发、出于“父爱主义”的那种维护现行土地制度是出于“从农民利益角度考虑”的观点,其完全“是一种严重不了解农村实际的官僚假想”。[10]事实上,无论是历史还是现实,均证明实现农民土地所有权不是可不可为的问题,而是为或不为的问题。 2. 在抛弃上述陈旧的、落后的观念基础上,彻底改革导致我国城乡二元对立的法律制度。首先,解放农民,废除将农民捆绑在农村的法律与政策,废除50年代由公安部颁布的“暂行”了五十多年的,早已落后于时代,实质上侵犯了八亿农民受宪法保障的平等人身权、财产权的城乡二元对立的户籍管理制度,真正实现农民的宪法上的身份平等权;其次,必须对我国土地管理法律制度实行改革。前已述及,我国现行的城乡二元对立的土地管理制度已严重落后于时代发展的要求。事实上,作为目前“小产权房”现象产生的制度性根源——我国现行土地管理法第63条 “农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定本身就明显地违反了我国宪法第10条“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定,应当接受违宪审查。笔者认为,在当前的形势下,要解决严峻的“三农”问题,必须使农民拥有土地所有权,让农民真正地享有中华人民共和国宪法所确认的财产平等权,只有这样才能使农民有能力对抗强大的公权,保障作为其财产权核心部分的土地权利不受来自公权的任意侵犯,平息当前发生在全国各地的在一定程度上呈现出暴力和失控迹象的土地争端;只有赋予农民土地所有权,才能使农民有恒产而有恒心,克服农业生产中的短期行为,加大对农业的投入;同时,也只有赋予农民土地所有权,农民才能真正地可从土地增值中获得利益,农村社会保障系统将比较容易地得到建立,社会主义新农村才能建成,农村和农民的现代化才有可能实现。因此,时代的发展呼吁新的农村体制改革,呼吁法律的及时变革,那种以稳定农村为理由继续维持对农民进行制度性歧视的制度是极不明智的。 3. 扩大社会主义民主,改革公共政策的制定过程。改革开放、市场经济发展至今,不可否认的是,我国社会出现了较为严重的贫富分化局面,产生了不同的利益阶层群体,如果不承认这一点,只能说不是愚蠢就是别有用心。当前社会发展过程中一个值得警惕的现象是,政策制定的过程中弱势群体缺乏代言人,其利益诉求无法得到充分的表达,而上层政策或制度的出台往往缺乏必要的、由各阶层,特别是作为政策或制度所规制对象的阶层平等参与商谈的程序,因此,才会有“要求中小学生跳交际舞、唱京剧”、“上海禁止合租房”、“东莞禁止养猪”等一系列荒唐政策的出台。而其中尤其值得重视的是,作为绝对数量最大但却处于弱势地位的农民群体的利益诉求由于缺乏充分有效表达的途径,从而引发了许多社会矛盾。令人欣慰的是,胡锦涛同志在中共十七大报告中提出,要扩大人民民主,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这使我们看到了实质性的进步。但笔者认为,在此基础上,应当更进一步,逐渐实现各级人大代表的直接选举,创造比资本主义更先进的政治文明,更充分地体现社会主义制度的优越性。此外,在政府公共政策制定的过程中,应充分听取各阶层的利益诉求,为此应从制度上保证社会各阶层能真正实现充分参与的权利,在此基础上,政府行为应恪守行政伦理,不得从公权行为中获取任何利益,不得与民争利。因此,应切断地方政府从土地中获益的制度根源,并切实采取措施,减轻房地产行业、以及广大中小企业、工薪阶层的税负,培养税基,藏富于民。 4.推动政治体制改革,防止权力的异化。众所周知,长期以来中国的改革事实上只是一条腿在走路。经济体制改革活跃了市场,激发了企业的活力,使中国经济获得了很大的发展,但由于政治体制改革的严重滞后,造成权力过于集中,权力缺乏必要约束,其所带来的弊端已越来越明显,并正在吞噬着经济体制改革所取得的成果,阻碍经济体制改革进一步深入。特别是由于政治权力加盟经济利益,权力的行使与利益的关系日益密切,遂造成了严峻的腐败局面,特别是以维护“公有”之名,行部门利益保护之实的现象越来越严重。由于公有企业事实上不可能由“全民”享有,真正享有利益的只能是这些公有企业内部的人。因此,移动通信、中国电信、烟草、民航、铁路、供电、供水、供气等垄断行业的所有行为(包括涨价行为),无不声称是为了维护“公有制”,维护公共利益!但这些垄断部门职工的巨额工资福利,对照其落后的服务,再加上《反垄断法》出台前的利益之争最终使得这部法律只反“自然垄断”,却不反当代中国最严重的、最应当反的行政垄断,足已使任何稍具常识的人看出这些垄断行业的真正目的。在此背景下,那些以维护法律实施为名,主张彻底扼杀“小产权房”的利益群体,不得不让人怀疑是否也是出于同样的目的。 [参考文献] |
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