——三个百分点的重大意义

内容摘要：国家就企业职工基本养老保险制度进行改革，调整了个人账户的缴费标准，增加了社会统筹资本的比例。这是一项长远的调整方案，对我国现存的“个人账户亏空”问题以及日益增长的老年福利问题均有很好的解决。并且改革提出要“做实个人账户”，为今后我国企业职工基本养老保险制度的可持续发展提供了有力保障。

    关键词：养老保险制度   个人账户   调整

    By our country enterprise staff basic old-age insurance system existence question and countermeasure

    Abstract：The country carries on the reform on the enterprise staff basic old-age insurance system, adjusted individual account to pay expenses the standard, increased the society to plan the capital the proportion. This is a long term adjustment plan, extant "individual account debt" the question as well as grows to our country the old age welfare question to have the very good solution day by day. And reforms proposed wants "to make the solid individual account", has provided the powerful safeguard for the next our country enterprise staff basic old-age insurance system sustainable development.

    Keywords：Old-age insurance system  Individual account adjustment

    2005年11月13日，劳动和社会保障部部长田成平对新华社表示从2006年1月1日起，个人账户将全部由个人缴费工资的8%形成，单位缴费不再划入个人账户，并称此举系为与“做实个人账户”相衔接。【1】随后，我国各大媒体便对企业职工基本养老保险制度的此次改革进行了激烈的讨论。 16日，面对随之而起的轩然大波，劳动与社会保障部养老司司长焦凯平出面，为田部长的话加上一个注脚：对于企业职工养老制度变革这一重大事项，还有待国务院和各相关部门召开会议，目前还未定论。并且，他“安抚”说，“尽管职工个人账户的规模可能将降低至8%，但改革绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。”

    为什么在企业职工基本养老保险制度上这小小的3个百分点的变动会引起人们如此强烈的关注呢？我国的企业职工基本养老保险制度究竟是什么样的？存在什么问题，为什么要改革？这次改革后又将会有什么不同出现？下面我们便对这些问题作一下深入的分析。

    一、我国现行企业职工基本养老保险制度概况

    我国的企业职工基本养老保险制度是结合本国国情并借鉴其它国家养老保险制度，经深思熟虑、适度修改而最终产生的。

    从世界范围来看，养老保险模式主要有三类：一是以美英德为代表的、大多数国家推行的“现收现付制”。 这种制度将雇主和雇员缴费全部进入社会统筹基金（不设个人账户），养老金的给付由社会统筹基金统一支付，不足部分由财政直接拨付，其最大优势就是操作简便、管理方便，但它是用在职者的缴费直接支付退休者的养老金，这样做的结果，势必在人口老年化的压力下，让财政不堪重负，让在职者丧失信心。

    二是以新加坡为代表的东南亚国家及以智利为代表的拉美国家，它们推行的模式称为“完全基金制”或“强制储蓄制”。 完全基金制不设统筹账户，只设个人账户，雇员单一缴费或由雇主和雇员共同缴费，缴费全部进入个人账户。账户投资管理要么由中央政府管理，要么由私人机构管理。这种制度只强调个人贡献，缺乏“社会统筹”与“互助共济”的社会保险精神，而且基本上是“个人账户”这个单一支柱承载个人养老负荷，这种模式的抗风险能力也是十分脆弱的。

    三是以中国、瑞典为代表的“部分积累制”或称“部分基金制”。 这种制度同时吸纳上述两类模式的优点，设立两类账户（社会统筹+个人账户），并将雇主和雇员的缴费分别放入社会统筹账户和个人账户，在养老金给付时则分别从上述两个账户中按比例分配。

    在实行养老保险制度改革以前，我国养老金的发放一直采取“现收现付”的方法，上世纪90年代初我国根据中国的具体国情，逐步采纳部分基金制，经过5年的探索与完善，已逐步走向成熟。从1997年正式实施社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。

    在1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》【2】中明确规定了养老保险金的具体交纳：要求企业缴纳一般不超过企业工资总额的20%的费用（具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定）；同时，职工个人按本人工资的8%缴费。社会保险经办机构为每一个参保者建立一个规模为本人工资11%的个人账户，个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的3%划入参保人员个人账户，其余用于建立统筹基金。两项缴费共同构成基本养老保险基金，当基金入不敷出时，由各级政府预算资金补助。

    也就是说，当企业职工达到法定退休年龄（男性职工60周岁，女性干部55周岁，女性工人50周岁），且个人缴费满15年的，退休后可以按月领取基本养老金，并全部由银行、邮局等社会服务机构发放。个人养老金的领取由两个部分构成：基础养老金+个人账户养老金。其中，基础养老金月标准相当于当地职工上年度月平均工资的20%左右；个人账户养老金月支付标准为个人账户（比例为本人工资的11%）基金储存额的1/120。用一个简单的公式来表示：

    基本养老金＝基础养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金＝退休前一年全市职工月平均工资×20%(缴费年限不满15年的按15%)＋个人账户本息和÷120＋指数化月平均缴费工资×1997年底前缴费年限×1.4%

    该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。其中尤其值得一提的是养老保险关于个人账户的设置。它是为参加基本养老保险的职工，每人建立一个终身不变的个人账户，是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。从这个账户的名称来讲它是属于基本养老保险的账户；从其所有权来讲，它是属于参保人员的私有财产。因为个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移，职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承，它是取之于参保人员，专门用于参保人员本人的私有财产；从其核算形式来讲，完全应按会计核算形式进行，通过账户形式分别记录个人缴费的增加数和减少数，以此全面正确的反映其整个基金的增减变化情况，以确保个人缴费核算正确。

    二、我国企业职工基本养老保险制度存在的问题

    确实，这种企业职工基本养老保险制度表面上看来非常合理，但是田成平部长发表的关于“从2006年1月1日起，个人账户将全部由个人缴费工资的8%形成，单位缴费不再划入个人账户”这一改革的讲话又意义何在呢？那是因为据劳动与社会保障部有关人士透露，原先“单位缴费”进入个人账户的3个百分点，将划入“社会统筹”，以减少我国养老金收支缺口。为何我国的企业职工基本养老保险金会出现缺口且这其中到底还有哪些老百姓鲜为人知的内幕消息？据悉，随着中国老龄化的加剧，在退休人员逐年递增的情况下，养老保险个人账户空账以每年1000亿元的规模增加。《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》【3】透露，到“十五”末期，这一数字将达到8000多亿元。8000多亿！如此巨大的空账究竟是怎样形成的呢？

    社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度规范了我国企业职工基本养老保险金的交纳与发放，从很大程度上解决我国的老年福利问题。然而，对于在该制度实施之前就已经或即将退休的职工而言，他们并没有个人账户的养老金积累，或积累得非常少，而单靠社会平均工资的20％形成的养老金又非常有限。但是，老职工在旧制度下积累起来的养老金权利仍然必须兑现，这就形成了养老金债务。

    企业基本养老保险金漏洞的产生不是偶然的，它是离退休人数和养老金水平的刚性要求与养老保险金基金供给的弹性性质，二者矛盾不可调和的产物。具体说来，我们可以从养老保险改革的角度将城镇职工分成三类，在1997年改革前退休的职工为“老人”，在改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”，而在改革后参加工作的职工为“新人”。其中，“老人”没有个人账户也从未交纳过相关的养老保险金，而其养老金是按照他们退休前的工资的一定比例发放的，那么这部分养老金的来源必然是社会统筹资金。“中人”的情况比较复杂，他们的养老金采用“过渡性办法”计发，由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成。那些改革前参加工作时间较长，而改革不久就退休的“中人”，他们个人账户积累有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金，而这部分基础养老金和过渡性养老金也理所当然的从社会统筹资金中支出。由此看来，真正拥有“个人账户”并且确实交纳过养老保险金的人，只有改革前不久才参加工作，改革后还要工作相当长一段时间的“中人”和“新人”，正是他们的存在使得社会统筹资金有了资金来源。

    我国养老保险制度设计的初衷是通过社会统筹资金来支付老职工的养老金，偿还养老金债务。但是，随着我国人口老龄化的加剧，社会统筹资金不足以支付退休职工的养老金，特别是在一些老年人口赡养率很高的老工业城市，企业缴纳社会统筹的负担很重，由于在过去一直以来推行现收现付制的惯性作用下， “老人”、 “中人”以及 “新人”之间的代际转移支付压力过重，致使改革前不久才参加工作，改革后还要工作相当长一段时间的“中人”和“新人”的个人账户中的资金被“挪用”给改革前参加工作时间较长，而改革不久就退休的“中人”和“老人”，结果使得社会统筹账户与个人账户的资金被混合使用，而“名义上的个人账户”其实已经被逐步挖空。

    2004年，劳动和社会保障部前部长郑斯林透露，目前我国养老金缺口达2.5万亿，相当于我国近一年的国民经济总收入。10月22日，全国社会保障基金理事会理事长项怀诚援引世界银行的一份报告显示：“在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”据中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光教授等人完成的《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》【4】研究显示，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。

    个人账户的“空账”运转使得我国的养老保险制度在本质上仍然是没有基金积累的。长此下去，将难以抵御即将来临的人口老龄化高峰所带来的巨大的养老金支付压力，使制度的可持续性受到危害。

    三、我国企业职工基本养老保险问题解决对策建议

    企业基本养老保险金漏洞问题，已经成为我国企业基本养老保险制度建立和完善的重要障碍，是企业基本养老保险制度良性运行的最突出问题。因此，如何解决企业基本养老保险基金的漏洞问题，提高基金的支撑能力，迎接人口老龄化的挑战，是企业基本养老保险制度建设的当务之急。在这种情况下，劳动和社会保障部部长田成平近期表示的“从2006年1月1日起，个人账户将全部由个人缴费工资的8%形成，单位缴费不再划入个人账户”的决策，将会是我国企业职工养老保险改革的一个重要措施。

    有人说这是政府在推卸对国民的福利责任，认为建立什么样的养老保障制度，个人缴费标准是多少，未来可以领取多少，这些直接涉及上亿人未来生计，涉及社会不同群体的财富再分配，具有浓厚政治与伦理内涵的重大制度的调整，应让民众做出抉择：是牺牲现在的收入保证未来的收入，还是现在就享受管他以后怎么样？他们怀疑政府让今天的人们为上一两代人做出一项牺牲：划入个人账户的钱由个人缴费的11％降低至8％，那3个百分点划入了社会统筹，用以填补原有“现收现付”养老金制度的支付缺口，并进一步提出质疑：现在缴纳养老保险金的民众在做出了牺牲之后，个人账户的权益能否得到切实保障，自己的钱是否不再继续被旧制度挪用？[5]

    那么这项改革究竟是不是在让老百姓为旧制度的亏空买单，是不是在寅吃卯粮？我认为此次个人账户缴费比例的调整意味着政府可能将通过提高统筹缴费比例的办法来支付养老金债务，而不再挪用个人账户资金，并在此基础上逐步做实个人账户。这将有利于现行养老保险制度的长期稳定发展，而绝非有些媒体声称的“新旧两种制度，两败俱伤”。

    首先，此次个人账户缴费比例的调整不会对离退休职工的养老保险金产生实质上的影响。由于“老人”、“中人”和“新人”的养老金计发办法不同，此次个人账户缴费比例的调整对他们的不同影响。对于“老人”的养老金计发，目前采用的仍然是“老办法”，即按照他们退休前的工资的一定比例发放养老金。因为“老人”本来就没有个人账户，他们养老金的发放标准与新制度无关，所以此次个人账户缴费比例的调整对于他们的养老金水平几乎没有影响。

    而改革前参加工作时间较长，而改革不久就退休的“中人”，他们个人账户积累有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。对于很多人而言，过渡性养老金甚至是其养老金的主要组成部分。因此，个人账户缴费比例的调整对于这部分“中人”影响也微乎其微。

    对于那些改革前不久才参加工作，改革后还要工作相当长一段时间的“中人”而言，他们的境况和“新人”相近，养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，过渡性养老金所占比重很小。如果个人账户缴费比例调整之后，基础养老金仍然是按照社会平均工资的20％来计发的话，那么个人账户缴费比例的减少显然是会使这部分“中人”和“新人”未来的养老金缩水。如果基础养老金的计发办法也进行相应调整的话，那么他们未来的养老金就不一定缩水，还有可能高于原来的水平。

    据中国人民大学公共管理学院社保研究所的黄必红教授分析：基础养老金的增长率相当于社会平均工资的增长率，而如果个人账户做实并进入金融市场进行投资，那么个人账户资金的增长率就取决于投资回报率。如果社会平均工资的增长率超过投资回报率，那么减少个人账户缴费比例，提高社会统筹比例并相应增加基础养老金就可能使这部分职工未来的养老金水平提高。【6】

    其次，这项改革措施是国务院经过反复考虑并通过试点验证后的决定。国务院意识到漏洞的严重性，于2000年底选择辽宁省进行以做实个人账户为重点的完善城镇养老保险制度试点，2004年初，国务院把试点范围扩大到黑龙江和吉林。试点中，因为个人账户的资金不能再挪作他用，当期统筹部门的资金不足以发放养老金，缺口由中央财政与地方财政分别承担75%和25%。【7】

    再次，这次个人账户缴费比例调整可以使社会更多的承担宏观风险，对个人利益的维护有积极的意义。因为养老金也存在着通货膨胀、贬值等宏观风险，个人账户比例小一点，个人承担的风险也就小了一点。

    总而言之，此次企业职工基本养老保险制度的改革以人账户缴费比例为调整对象，从宏观上实现了对企业职工养老金的有效配置，最大限度的确保了各时期退休职工的养老金发放问题，并且针对我国现存的养老金个人账户亏空现象，提出了“做实个人账户”的决策，这是积累基本养老保险基金，应对人口老龄化问题的重要举措，为实现企业职工基本养老保险制度的可持续发展提供了重要保证。

    参考文献：

    [1]《东方早报》2005年11月17日。

    [2]国发[1997]26号文件。

    [3]劳动和社会保障部文件。

    [4]李少光，《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》，人大出版社2001年版。

    [5]《市场报》 2005年11月25日第八版。

    [6]2005年11月27日访问。

    [7]2005年11月28日访问。