关键词：申诉委员会 制度机能 社会保障 行政复议

　　一 序言

　　在现代社会，随着福利国家或积极国家的兴起，贫困和失业等不再被认为是个人能力微弱的问题，而要求国家积极介入市民生活，以帮助生活贫困者和社会经济上的弱者，以保障公民在社会生活中的尊严。 社会保障制度作为一张“安全网”（safety net），也就发挥着日益重要的作用。

　　在现实生活中，社会保障金的发放，可谓量大面广。尽管向每个社会保障金申请人发放保障金与否，并不足以对社会政策整体产生直观的立竿见影般的影响；但对于申请人个人而言，该决定可能直接会影响到他能否享有最低限度的生存和最起码的尊严。因此，如何为社会保障申请决定设计出有效的复审程序，去面对社会保障案件中那些高度技术性的复杂因素，为相对人提供有效的且有效率的救济机制，就成为一个迫切的课题。

　　在美国，1935年通过了《社会保障法》，1940年1月在当时的社会保障委员会（Social Security Board）内设立了申诉委员会（Appeals Council），申诉委员会的制度和功能几经变迁，作为美国社会保障行政系统内部救济机制的最后一环，发挥着重要的作用。仅在2002年，申诉委员会系统所处理的案件就达135000件之多。 本文就试图以美国的社会保障申诉委员会制度为研究对象，来对申诉委员会的结构框架、历史源流和制度实践加以介绍和分析，以期对我国社会保障救济机制的设计，乃至对我国行政复议的制度变革，能有所裨益。

　　二 美国的社会保障金体系与裁决过程

　　要对美国社会保障金裁决过程特别是申诉委员会的制度设计有一个较为明晰的理解，首先，就必须对美国社会保障金体系，以及社会保障金的裁决过程有一个相对客观全面的了解。

　　（一）美国社会保障金体系概述

　　美国现行的社会保障体系纷繁复杂，但至为重要的，还是以下两种公共扶助项目，即老年人、幸存者、残疾人与健康保险（以下简称RSDHI）项目以及社会保障收入补助金（以下简称SSI）项目。

　　无论是申请RSDHI项目还是SSI项目的申请人，都要符合经济上的及医疗上的资格要求。就RSDHI项目而言，它本质上是一个保险项目，保险金则是以《联邦保险税法》中税的形式，从职工工资中按比例扣除的。对大多数申请者而言，要想获得RSDHI项目的保障，就必须在此之前缴纳10年的保险税，而且要求必须是在申请前的5年内连续缴纳了保险税。

　　与RSDHI项目相反，SSI项目并非保险项目，而是一项以最低收入线为基础的社会保障项目，所覆盖对象是缺少必要收入和资源，以至于无法达到联邦最低收入水平下生活水准的盲人、残疾人，以及超过65岁的老人和不到18岁的孩子，在2000年，SSI项目申请人要限定在个人月收入2000美元以下，夫妻月收入3000美元以下的人群。

　　（二）社会保障金申请裁决过程

　　无论是RSDHI项目还是SSI项目的申请，其申请裁决过程都可以大致分为如下五步：

　　1.启动初步申请

　　申请人首先要向社会保障署的区域办公室或分支办公室提交一份申请，区域办公室首先要来调查申请人的经济资格，看其是适于接受RSDHI项目还是SSI项目，还是两者都适合。如果发现申请人经济上不适格，则发给其一份驳回通知（notice of denial）。

　　如果申请人被认为经济上适格，那么则将申请人的申请文件转给州残障鉴定机构（Disability Determination Service，简称DDS），州残障鉴定机构是依社会保障署的规章而建立起来的，受联邦财政的资助，负责审查申请人医疗上是否适格。州残障鉴定机构有权从医院、诊所调取申请人的医疗纪录。常常是由一个由一名医学顾问和一名残障鉴定人员组成的两人小组，来作出申请人医疗适格与否的决定。美国每年大约要处理150万件初步申请，在2002年度有百分之六十的初步申请被驳回。

　　2.再考量

　　一个对初步申请决定不服的申请人可以申请“再考量”（reconsideration），再考量程序与初步申请决定程序相同，但在该程序中，判定申请人是否经济适格或医疗适格的官员，不能是作出初步申请决定的官员。在此过程中，申请人有权提交新的证据。再考量过程往往要花两个月时间，2002年有84％的再考量申请被驳回。

　　3.行政法官的听证

　　当“再考量”申请被驳回后，申诉人接下去可以启动由联邦行政法官主持的重新听证。在该阶段，申诉人首次有机会和行政决定作出者展开面对面的交锋，申诉人及其代表人可以提交证人证言以及其他医疗证据，并对其主张加以简要评述与说明；而在听证会之前或之后，行政法官可以叫职业卫生专家或医学专家来与申诉人或其他证人相互质证。该听证会是非对抗式的，在不同情况下听证会的正式化程度也各不相同。

　　听证会一般要持续30到60分钟，要对听证会加以全程录音，行政法官将据此做出独立判断，而无需对此前的决断予以太多权重。行政法官听证阶段全程可能要持续六七个月，在2002年，向36.8%的申诉人作出了驳回申诉裁决。

　　4.申诉委员会

　　这是行政申诉的最后一个阶段，大约80％申诉人的申请被驳回。如果对申诉委员会的决定不服，就再没有什么附加的行政申诉渠道，而只能或者向联邦地方法院起诉，或者重新开始提交一份初步申请。对申诉委员会制度，在后文中还会展开详细论述。

　　5.司法审查

　　如果申诉人对终局行政决定不服的话，可以在60日内向联邦地方法院提起诉讼。如果行政机关的事实认定能为“实质性证据”所支持，法院将对行政决定予以支持；法院还有可能以案件适用法律错误为由来审查案件，但这相对并不多见。法院可以对行政决定予以确认、修正、撤销或发还重作。　　（三）社会保障金裁决过程的特色

　　美国社会保障金裁决过程有如下五个特色，这构成了我们后面探讨申诉委员会制度时，不可回避的制度背景：

　　首先，美国社会保障金案件数量是相当庞大的，这也影响了它的申请和救济程序设计。在美国，州残障鉴定机构每年处理的初步申请和再考量请求达200万件之多，社会保障署的行政法官每年作出的裁决数量要超过整个联邦司法系统的总和，申诉委员会在2002年财政年度评判和裁定的案件也达到101000件之多。这也促使了社会保障行政系统日趋复杂肥大。

　　其次，与大多行政事项不同，社会保障金案件很大程度上要以事实认定为基础，它更多的是将已有的法律适用于新的事实之中，因此案件裁决中体现了更多的“司法”风格，所更多考虑的并非是如何回应不同利益团体的诉求，而是如何以对事实的客观认定为基础，作出尽量中立的裁决。

　　第三，社会保障金案件具有高度的复杂性、专业性，裁决者不仅要对社会保障领域的法律、规章、裁决及政策相当熟悉，还要对满是科学“行话”的医学与职业卫生记录予以了解。

　　第四，尽管社会保障金案件裁决要以客观化的事实认定为基础，但由于裁决每每涉及决定者对医生、顾问及其他专家的学识、可信度等的主观判断，以及对相关经济、社会和政治因素的考量，因此也无可避免的掺杂了某些主观性因素。

　　第五，社会保障金申请的程序负荷较重，如上所述，一个申请有可能跨越初步申请、再考量、行政法官的听证程序以及申诉委员会程序四道行政环节。时间甚或会长达数年之久。

　　三 美国社会保障申诉委员会概述

　　在社会保障金申请过程中，申诉委员会的审查是行政的第四道环节，也被称为“咬苹果的第四口”，申诉委员会的裁定作为健康和人类服务部的终局决定，也就穷尽了所有的行政救济。

　　（一）申诉委员会的历史

　　在1940年1月，当时的社会保障委员会内设立了一个由三人组成的申诉委员会，以对裁决者加以指挥和监督，并对其决定加以审查。在1946年，社会保障委员会被撤销，其职能转移给了联邦保障局（FSA），联邦保障局则将这方面的大部分权力授予给了社会保障局的局长，但仍保留了对申诉委员会的控制权。从此开启的一个传统就是，申诉委员会的权力直接源自部长的授权。在1953年，联邦保障局被并入新的健康、教育和福利部，申诉委员会则成了社会保障局局长办公室的一部分，对听证和申诉的职权还是由部长流向了申诉委员会。

　　时至今日，听证和申诉办公室的副主任只能是对申诉委员会提供“行政导引”，他本人作为申诉委员会主席来发挥非正式的影响。申诉委员会“对管辖范围内的所有项目都有完全的决定权”，从而进行独立的判断。申诉委员会的成员在1940年为3人，在1956年为6人，在1959年为8人，在1960年为7人，在1975年为9人，到1976年增加到14人，到1983年则增加到20人。即使在美国，对社会保障金裁定过程及其救济机制的研究，更多的集中于对州残障鉴定机构及行政法官角色的研究，申诉委员会制度中蕴涵了诸多困惑之处，同时也不为外界所知晓了解。

　　（二）申诉委员会的法律根据

　　关于申诉委员会，并无明示的法律授权规定。相关的隐然有关联的法律规定，只是说在行政法官审查阶段之后，“进一步的，部长获得授权，可以依其自愿，可以举行听证，并且当他认为为本节所规定管理所必要或适宜时，可以进行这样的调查或启动其他程序。” 该法还进一步授权申诉委员会来履行终局行政审查功能。

　　申诉委员会是依据规则制定程序建立起来的，目前更多的是以规章的形式来对申诉委员会审查案件的特定条件、所要遵循的程序以及对终局不利决定向法院提起诉讼等事项加以规定。此外还有很多层次较法律和规章为低的文件，也对申诉委员会加以规定。这其中包括“社会保障裁定”（Social Security Rulings），它是以法律和近期法院、社会保障署决策者、行政法官、申诉委员会等决定为基础的解释性声明，这些裁定作为解释性文件，不具有法律或规章的效力或效果，但在裁定其他案件时，可以作为先例加以援引。

　　此外社会保障署还保有项目操作手册系统（Program Operations Manual System，简称POMS），它长达两万页之多，面向的是社会保障署的雇员，以指导他们处理社会保障金申请。 POMS对申诉委员会并不直接适用，但有助于案件卷宗文件的制作与处理。此外，社会保障署的听证与申诉办公室（Office of Hearings and Appeals，简称OHA）也有一本手册，来为行政法官和申诉委员会提供程序性指南。这些手册并非是对现有基本社会保障法律框架的改变，而只是对法律中所存缺漏的补充。

　　（三）申诉委员会的人员组成与管理

　　除了申诉委员会的二十名委员之外，由社会保障署听证和上诉办公室的一名副主任出任申诉委员会主席，但主席因还兼有其他职责，不大介入申诉委员会的具体运作，因此另设一名副主席来处理申诉委员会的日常事务。

　　遴选申诉委员会新成员时，要求其此前必须有七年法律执业经历，并曾介入法院或政府管制机构对正式案件的准备、陈述或听证。会把“最具资格者”的候选人名单呈送给申诉委员会副主席，他来对其中部分候选人进行面试，核查候选人相关资料，并向申诉委员会主席提出意见建议。尽管申诉委员会成员的任命最终要经过社会保障署署长核准，但申诉委员会主席和副主席还是有着相当程度的选择权。曾有过社会保障行政实践的人每每得到优先考虑，例如现任的申诉委员会委员中，多人此前曾任行政法官，或在人类和健康服务部、社会保障署等机构工作。

　　申诉委员会委员享受着与行政法官相同的职薪待遇，为GS-15级；但与行政法官不同的，他们不受行政程序法的保护。申诉委员会委员的薪酬是以其绩效为基础的，因此要接受委员会副主席对他们进行的绩效评估。尽管理论上这可能使得听证和申诉办公室对申诉委员会有相当程度的控制权，但实践中，听证和申诉办公室几乎从未干预过申诉委员会的决定，申诉委员会成员也在事实上得到了相当高程度的保护，就没有过受到政治压力干预的实例。

　　申诉委员会尽管只有二十名委员，但有着一个有力的支持系统。申诉委员会有专门的办公室主任以及其他雇员，每名委员都配有一名行政助理以处理文牍工作。主要支持系统是“申诉运营办公室”（Office of Appeals Council，简称OAO），OAO也是听证和申诉委员会的内设机构之一，OAO位于弗吉尼亚州的阿灵顿，它分为五个案件处理部，下设32个分支机构，并有320名分析师（analyst），这些分析师一般并非法律人，其职薪待遇在GS-11到13级之间。这些分析师来履行初步审查功能并提出建议，大多数情况下申诉委员会成员会接受他们的建议。这些分析师一般是进行书面审查，每人每月大约可以审查25个案件。为了提高他们的工作效率，还针对他们所从事各项任务的复杂程度，为每一任务规定了完成的标准时限。