【内容提要】“条约必须信守”原则要求，承担了执行生效条约义务的国家必须在国内有效地履行所缔结的国际条约。但是，加拿大联邦政府在执行所缔结条约时存在一定困难。通过分析比较发现，加拿大履行条约的最大障碍存在于加拿大联邦制度。因为加拿大联邦制度无法有效解决联邦与地方的权力争端。

【摘 要 题】法学与实践

【英文摘要】" The treaty must be preserved" is an old law that requests the nation who undertake the treaty' s obligations must perform its international treaty effectively in its territory. But there are some difficulties for Canadian federal government to meet this law completely. Through our analysis in this article we find the most obstacle to implement the treatys effectively in Canada exists in the Canadian federal system, because it can' t provide an effective solution todistribute powers properly between federal government and provincial governments.

【关 键 词】条约执行/履约障碍/联邦分权/宪法危机
    implementation of the treaty/obstacle in execution of the treaty/federal separation of power/constitutional crisis

【正 文】

    　　　　一、国际条约在加拿大的执行

    执行国际条约，首先应当在国内法上接受这个国际条约。联系各国的实践来看，可以将各国在接受条约方面的实践归纳为两种基本模式：第一种，无需转变，直接将国际条约规定纳入国内法，即一般所称的“并入”。美国是这种模式的典型代表。采用这种模式的国家还有荷兰、法国、西班牙、日本等。第二种，将国际条约规定转变为国内法，即一般所称的“转化”。英国就是如此，它的判例法要求各类条约即使已经批准，仍必须经过国会将条约的内容制定为法律，英国法院才能加以适用。加拿大宪法① 也承袭了英国的做法，采用“转化”模式来执行国际条约。

    　　(一)加拿大取得自主缔约权
    加拿大在1947年以前，仅是英国的自治领，不具备国际法上的独立人格。因此，当时的加拿大没有缔约权。1947年，通过颁布特许令，总督成为英皇在加拿大的合法授权代表，全权处理各种事务。加拿大从此获得了自主的缔约权；并且由加拿大联邦政府来具体地执行缔约权。联邦政府可以不经过议会授权而直接订立条约。在实践中，尽管加拿大没有规定联邦政府缔约必须得到国会的支持，政府还是会征求国会的意见。这种做法，既不是法定程序，也未得到英皇的御准，只是没有国会支持的条约是不会被批准承认的。拥有缔约权，对还是自治领的加拿大来说无疑是可喜的。这样有利于加拿大广泛地参与到国际社会事务的处理中，加速成为真正意义上拥有独立人格的国际法主体。1982年英国女皇正式签署了《1982年宪法法》，并于1982年4月17日生效，加拿大才成为一个独立国家，拥有完整的国家主权。至此，加拿大才从实体意义上拥有了完整的独立缔约权。
    但是，缔结条约与执行条约是两个不同的概念，也就是说缔结条约与遵守条约义务是应当进行区分的。条约在各缔约国的执行情况，往往会受到该国的国家结构形式、缔约政权的强弱以及法院系统的态度等各种因素的影响。因此，并非所有已缔结的条约就一定能在缔约国内有效执行。尽管如此，“条约必须信守”原则还是从国际强行法层面保证了缔结条约行为的法律约束力。加拿大联邦政府既然缔结了国际条约，当然应当保证条约的有效执行。

    　　(二)加拿大执行国际条约依赖于联邦与省之间的分权
    政府保障条约有效执行，在单一制的国家是很容易的。整个国家仅有一个国会，并且国会有处理任何事务的权力。与国会相对应的政府，通常能够左右国会。结果就是政府拥有缔约权，也有权通过立法议案得悉条约的履行状况，从而保障条约履行。[1]
    实行联邦制的加拿大，采用“转化”的方式执行国际条约导致政府执行所缔结条约，依赖于加拿大联邦与省之间的分权。因为在“转化”条约过程中，首先需要解决条约内容涉及的是联邦权限内事务，还是属于省权限内事务；接着才能确定谁有权为执行条约进行转化立法。
    加拿大宪法对联邦与地方的权力做出了分工。《1867年不列颠英属北美法案》第91条列举了29项属于联邦议会的权力，其中包括公共债务和财产、贸易和商业规章、税制、婚姻等。法案第92条列举了专属各省的16项权力，其中包括省内直接税、借贷、地方公共设施、省内市政机构、财产和民权以及纯属各省地方或私人性质的所有事务等。该法案还规定了自治领和各省共管的权力，主要包括移民和农业。除了上述所列举权力外，法案第91条还授权联邦议会“为了加拿大的和平、秩序和良好治理的政府，就一切不属于本法指定专由各省议会管辖的各类事项进行立法”。② 依据此规定，应当可以确定有权进行“转化”立法的机关，并保障条约有效履行。

    　　(三)加拿大在履行条约义务方面存在障碍
    这种划分看起来似乎不存在联邦与省的权力冲突。可是，正因为立法权被分割为联邦与地方两大块，这就存在矛盾：加拿大联邦政府缔结的条约需要由各省地方政府具体执行。可是，地方政府不被联邦政府控制，常常与联邦政府立场一致且极少接受劝说，导致联邦政府所缔结条约在各省难以得到执行。“劳工公约案”③ 就是加拿大联邦与省之间矛盾的集中体现。1935年，加拿大政府批准了加拿大正式通过关于限制雇工工作时间、要求每周休息以及最低工资水平三方面的国际条约，并建议联邦议会为执行这三条约进行立法。当时，联邦议会相应颁布了《限制工时法案》、《保障每周休息法案》、《最低工资水平法案》三项法案。加拿大最高法院依据《1867年不列颠英属北美法案》第132条规定确认了这些立法的合法性。④ 但英国枢密院司法委员会则认为，由联邦议会就实施劳工三条约进行立法是违宪的。因为，加拿大采用联邦制和分权制，立法权划分的目的就是以分权来达到制衡，权力划分是以不同主体为标准的。如果一个条约处理的是特定主体的事务，那么执行它的立法权也就随之确定。在这个特定案例中，《劳工公约》涉及的是在工业生产雇用条件的问题，是与各省的财产和民事权利相关的事务，因此为了执行它而进行立法的权限应归属于省的立法机关。所以，联邦议会在该案中所进行的立法是违宪的，应由省议会为此进行立法。如果每个由联邦政府所缔结条约会导致自动地增加联邦议会的立法权威，那么，省自治权将会受到威胁。也不必去揣测联邦政府会善意履行还是仅仅为了增加联邦立法权而参加一些具有欺骗性的条约，都将会对省立法权前景造成障碍。[2]
    “劳工公约案”由英国枢密院司法委员会做出最终判决：由省议会为执行这三公约进行立法。⑤ 这是缺乏考虑的。联邦政府拥有缔约权，它创造了条约义务，可是无权保证该条约义务的履行。当然，政府可以无障碍地单独地履行某些条约义务，它要求这些条约义务是在联邦议会立法权限范围内的立法事项；但是联邦政府不能保证那些在省立法权限范围内，通过省议会立法来执行的条约有效履行。由此可见，国际条约在加拿大有效执行存在障碍。

    　　　　二、致使加拿大有效执行国际条约存在障碍的因素

    　　(一)加拿大宪法关于联邦与省分权的权限界定模糊
    由“劳工公约案”所确立的宪法判例，引发我们思考：联邦缔结条约并保证条约被执行的权力，是否践踏了各省的“专属权力”呢？其核心的问题还是在于联邦与省的分权。
    加拿大宪法对联邦权力与省权的划分，在《1867年不列颠英属北美法案》的基础上几经修改⑥，最终做出如下划分。
    联邦管辖权包括：1. 财政方面：凭借公共信用举债，以任何方式或制度征税，确定并发放联邦政府文官及其他官员的薪金；2. 经济管理方面：管理联邦财产、调控商业和贸易、跨省运输和境外运输以及管理失业保险、银行、度量衡、证券、利率、破产、专利、版权等方面的事务；3. 社会服务方面：负责邮政、调查、统计、婚姻、移民归化、感化院的建立与维持和管理、印第安人事务以及退役兵事务；4. 军事方面：负责民兵、陆军、海军和国防事务；5. 司法方面：负责刑法事务但不包括刑事法院的组成；6. 对省的管理方面：设立新省、为新省立法、在省的同意之下增减或变更该省界限、享有对不属于各省的特殊地区的管辖权；7. 其他事物，即《1867年不列颠英属北美法案》第132条对联邦就未列入省专属范围的权力进行授权。
    专属于省的权限有：1. 财政方面：以省的信用举债、在省内课征直接税、负责省政府官员的薪金；2. 经济管理方面：管理省有土地和木材、非再生性自然资源、电力资源以及其他省有财产，管理销售、商店、酒吧、旅店、拍卖行等执照；3. 社会服务方面：省内或省属医院、慈善机构的建设及管理，省内婚姻；4. 司法方面：负责省内法律的实施，省内和省设监狱的建设、维修及管理，省内民权事务；5. 其他仅属地方事务或省内私人事务，以及附有限制性条件的教育立法权。
    加拿大宪法将列举式授权与概括式授权并用来划分联邦与省的权限，没有明确两者之间的管辖权。相反，在税收、商贸、自然资源、债务和社会事务方面，具体界限很不清楚；对于共同管理的事务，也没有具体规定各方的权限与责任，这就使得联邦与省的分权具有模糊性和较大的弹性。正因为宪法对联邦与省分权规定的模糊性和弹性，使得各省主张自己的省权有了一定的宪法依据；也为各省抵制联邦立法提供了宪法依据。所以，加拿大宪法关于联邦与省权限划分的模糊界定是致使加拿大联邦履约障碍之一。   　　(二)加拿大司法系统对于联邦与省的分权争端解决倾向于维护省权
    加拿大宪法对联邦与省权限的模糊划分，需要司法机构对宪法做出解释以解决联邦与省的权限争端。担负这一重要解释功能的，有三大司法机构：英国枢密院司法委员会、加拿大最高法院、加拿大联邦司法部。⑦
    在前述“劳工公约案”中，英国枢密院司法委员会做出了一锤定音的决定，有着明显维护省权的倾向。这是英国枢密院司法委员会对于加拿大联邦与省权限争端的一贯态度。早在1896年安大略省总检察长上诉加拿大总检察长案件中，英国法官瓦特森勋爵就已做出宣告：联邦议会没有权力侵犯那些专门赋予各省管辖的领域，基于“和平、秩序和良好政府”原则行使的联邦权力只能存在于所有列举权力之外，除各省议会外，联邦议会无权就属于省管辖的任何一项权力制定法律。他还认为，《1867年不列颠英属北美法案》的目的不是将各省融为整体，也不是要各省从属于一个中央权威，而是各省保持独立自治。[3] 英国枢密院司法委员会成功地阻止了联邦权力的扩张，维护了省权。
    加拿大宪法解释维护省权的特征，通过与加拿大同样实行联邦制的美国宪法判例的比较，表现得更明显。1920年，美国的“密苏里州诉霍兰德案”，涉及1918年《候鸟条约法案》和农业部随后颁布的一些法规的合宪性。密苏里州依据美国宪法第十修正案所规定的各州保留权力⑧，称上述法案违反宪法。美国联邦最高法院认为，回答《候鸟条约法案》及其相应条约是否因为与各州保留权力相抵触而无效，仅参考第十修正案是不够的。因为缔约权已依据宪法第2条第2款⑨ 授予国家。另外依据宪法第6条联邦最高原则⑩，该条约可以成为美国最高法院的一部分。如果该条约是有效的，依据美国宪法第1条第8款(11)，《候鸟条约法案》作为执行政府权力的合适手段，其有效性不应当受到任何质疑。最终，法院支持联邦，确认了《候鸟条约法案》及其相应条约的效力。在该案例中出现美国联邦最高法院支持联邦权力扩张的倾向，早在1819年的美国银行案(12)、1824年的航运垄断案就已有所表现。虽然在新政以前，法院往往采用库利原则(13)，根据特定情况考虑决定政策，并且不将联邦和各州调控利益截然对立，趋于平衡联邦和地方的利益与权力。但是罗斯福新政以后，最高法院一改陈旧的宪法解释，并在经济调控方面，取消了对联邦政府权力的传统束缚，使得联邦权力加强了扩张趋势。
通过比较分析可见，对于联邦与地方的权限争端，加拿大司法机构持支持省权的态度；与此相反，美国联邦最高法院则支持联邦的权力扩张。两种截然的态度使得两国对于履行国际条约义务的状态呈现出鲜明对比：加拿大联邦存在履约障碍，因为各省权力在增强以后变得自主而不配合，联邦权力被削弱；美国联邦却在权力得到加强以后顺利履行国际条约义务。

    　　(三)加拿大联邦缺失统一宪法是履约障碍的历史因素
    加拿大虽是一个统一的联邦制国家，但是却没有一部通行全国的统一宪法。
    《1867年不列颠英属北美法案》生效使几块英属殖民地联合为一个统一的政治实体，加拿大成为一个准民族国家。其效力最初及于安大略、魁北克、新斯科舍和新不伦瑞克四省(14)，后通过新的立法又有新的省加入。1883年在奥利瓦·莫特瓦和奥诺尔·穆西尔的领导下，省权运动高涨，联邦权力迅速衰落，以至《1867年不列颠英属北美法案》一度被解释为一项国际条约而非一个国家的基础文件。[4] 可见，《1867年不列颠英属北美法案》的主要内容虽然确立加拿大联合体的权力结构，但是远未拥有加拿大通行全国各省统一宪法的崇高地位。
    1867年至1982年100多年的历史，是加拿大为摆脱英国殖民统治争取独立的奋进史。其间，经过了多次修宪斗争，取得了一定成果，如1949年的《英属北美法案(第2号)》规定加拿大联邦国会拥有修宪权，最高法院取得终审权。但是接下来的1964年福尔顿-法夫卢协议、1971年维多利亚宪章均最终因不能取得魁北克的支持而没有被通过。
    《1982年宪法法》生效，使加拿大获得了立宪和修宪的全部权力以及全面完整的主权。但是魁北克省借口该宪法没有照顾到魁北克省的特殊利益(15)，因而拒签。至今，魁北克没有接受该宪法。加拿大政府为使魁北克回归“宪法大家庭”，曾于1987年与十省总理达成《米奇湖协议》，承认魁北克是一个“特殊社会”。可是该协议的最后批准期限经过时，因曼尼托巴、新不伦瑞克和纽芬兰三省反对，致使协议未生效。因此，加拿大目前仍未有一部可通行全国的统一宪法。
    由于目前加拿大没有一部可以对全国各省起到统一规范作用的宪法，因此，联邦与各省的争端解决也就没有一个统一的尺度，以至省权运动高涨，各省纷纷抵制联邦立法。最终使得联邦缔结的国际条约无法顺利转化为各省接受的国内法，导致联邦政府无法保障其所缔结条约在国内的有效执行。

    　　　　三、联邦履约障碍反映出加拿大深刻的宪法危机

    　　(一)魁北克明显独立倾向使修宪进退两难
    如前文所述，加拿大宪法经历多次修改，但始终未能取得各省的一致通过。其中最大的障碍就来自魁北克省。自1774年《魁北克法案》赋予魁北克省特殊地位以来，魁北克省在历次制宪活动中坚持认为，只有在宪法上承认魁北克的“特殊性”，魁北克法裔才能获得文化上的安全保障。自20世纪60年代开始，魁北克就一直进行着“静悄悄的革命”，从文化自主发展到政治经济自主，企图从加拿大分离出去。《米奇湖协议》的失败，使得魁北克法裔民族情绪高涨，表现出明显的独立倾向。联邦宪法中未就各省在什么情况下可脱离联邦做出规定，也为魁北克分离主义提供了可乘之机，致使加拿大联邦宪法陷入进退两难的境地。

    　　(二)加拿大联邦制结构的缺陷
    联邦制一般是统一与分裂两种力量相妥协的产物。组成联邦的成员希望以契约方式对中央政府与成员政府之间的管辖权做出划分，使双方都能在各自的领域内享有互不干扰的最高决策权，这就形成了联邦架构。
    可是，如前文分析，加拿大宪法对于联邦与省权限的界定是模糊的，而且在很多共同管辖领域纠缠不清。因此，很难实现联邦与各省在各自领域内互不干扰，且形成一个统一而强大的联合体以抵御外来侵犯。所以，对加拿大联邦制度而言，如何调整好联邦与省之间的权力分配显得尤为关键。

    　　(三)加拿大联邦与省争端的法律解决机制有待加强
    加拿大联邦与省争端的法律解决一般就是由加拿大最高上诉法院进行裁决的。在1949年以前，英国枢密院司法委员会充当加拿大最高上诉法院。这种做法被认为侵犯了加拿大主权，由联邦政府于1949年终止了英国枢密院司法委员会的终审权。继而代之的是加拿大最高法院。事实上，加拿大最高法院在1940年之后一段时期也很少受理涉及联邦与省权关系的案件，它对联邦政府的牵制力量非常有限。以至很多联邦与省的争端依靠政治途径解决。
    造成这一困境的原因主要是加拿大宪法关于司法权的规定极为有限。在《1982年宪法法》生效以前，加拿大一直追随英国采取立法权与行政权相分离的两权模式，司法权的作用几乎被忽略殆尽。《1982年宪法法》使加拿大分权模式走向美国的三权分立，提高了司法机构特别是最高法院在政治运作中的地位。尽管如此，加拿大的最高法院还是未能像美国联邦最高法院可运用违宪审查制度一样，对联邦与省权争端解决发挥举足轻重的作用。

    　　　　四、结语

    加拿大联邦政府在执行条约能力方面的障碍，早已被学者意识到，并试图跨越障碍。学者里德曼(W. R. Lederman)试图通过借用“国家事务”(National Concern)这一概念来解决问题。他认为联邦议会应当拥有执行条约的权力。但是，在为执行涉及原本在省管辖权范围内事务的条约进行联邦立法之前必须先衡量该事物是否是“国家事务”。通常参加某一条约可以满足确认某一事项是国家事务的需要。只是在条约涉及的事务是一些完全归属于省自治权的事项时，则“国家事务”的要求不能被满足，执行该条约的权力仍旧属于省。[6] 这一主张的不足之处在于“国家事务”概念难以把握，进而使得它难以鉴别每个条约恰当执行权的归属者。因此，这一方法事实上对于联邦与地方权力的划分争议不能有效地解决。综上所述，加拿大联邦政府履约能力障碍，以及加拿大联邦宪法危机，其核心还是如何在联邦制中对联邦与省的权力进行合理划分。这种合理划分应当依赖于当时具体的社会环境对联邦与省之间合作的要求。

    注释：
    ①加拿大现行宪法，包括《1867年宪法法》和《1982年宪法法》；还包括自1867年以来所制定的一系列宪法文件。这种宪法文件在1982年以前共有30份，包括1867年宪法修正案、皇家诰令、省宪法以及《威斯特敏斯特法》、《最高法院法》等宪法性文件。参见储建国：《当代各国政治体制——加拿大》，兰州大学出版社1998年版，第51页。
    ②参见《1867年宪法法》(又称《1867年不列颠英属北美法案》)第91、92条。
    ③虽然该案发生在1937年，并且其裁判依据是《1867年不列颠英属北美法案》，但这不影响该案作为宪法判例的效力。因为在1982年加拿大立国并获得完全主权后，仍然承认《1867年不列颠英属北美法案》的宪法效力。参见Attorney General for Canada v. Attorney General for Ontario, (1937)A. C. 326.
    ④《1867年不列颠英属北美法案》第132条规定：“加拿大议会和政府拥有必要和适当的一切权力，以履行作为大英帝国一部分的加拿大或其任意一个省因帝国与外国签订条约所产生的国际义务。”此处“加拿大”指的是加拿大联邦。
    ⑤直到1949年，英国枢密院司法委员会都是加拿大的最高上诉法院，主要职责是解释和裁决《1867年不列颠英属北美法案》和主要体现在该法案第91条和第92条中有关权力划分的含义及其纠纷。参见徐再荣：《试论加拿大联邦制的历史演变》，《世界历史》1994年第16期，第19页。
    ⑥《1867年宪法法》经过了《1871年宪法法》、《1940年宪法法》以及《1949年英属北美法(第2号)》的删补，在1982年加拿大成为一个真正的民族国家以后，更名为《1867年宪法法》，参见储建国：《当代各国政治体制——加拿大》，兰州大学出版社1998年版，第309～329。
    ⑦加拿大联邦司法部虽是联邦政府机构，但在加拿大最高法院还未充分履行职责前，对联邦与省的权限界定做出一系列解释，尽管其解释不具有法律约束力。参见储建国：《当代各国政治体制——加拿大》，兰州大学出版社1998年版，第67～68页。
    ⑧美国宪法第十修正案：“宪法既未委托给合众国，以为禁止各州[使用]的权力，分别被保留给各州或人民。”
    ⑨美国宪法第2条第2款规定：“……他(总统)有权在参议院的建议与同意下，在参议院到会2/3多数赞成时缔结条约……”
    ⑩美国宪法第6条规定：“本宪法和根据本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，皆为全国的最高法律；每个州的法官均应受其约束，即使州的宪法和法律的任何条款与之相抵触”。此条款主要规定联邦宪法、根据联邦宪法所制定的联邦法律以及联邦所缔结的条约在美国全境的最高地位，称为“至高无上条款”；但其意义在于肯定联邦高于州的地位。参见谭君久：《当代各国政治体制——美国》，兰州大学出版社1998年版，第62页。
    (11)美国宪法第1条第8款规定：“……为执行上述权力及宪法赋予合众国政府或其部门官员的所有其他权力，(国会有权)制定所有必要和适当的法律”，即称为美国宪法的“必要和适当条款”，又称“弹性条款”。
    (12)McCulloch v. State of Maryland, 17 U. S. [4 Wheat]316。该案中伟大的马歇尔法官对“必要和适当条款”做出了从宽解释，在判决中写道：“假如目的合理，假如目的是在宪法之内，一切手段只要是适当的，并显然适应此目的，又未经禁止，而符合宪法的条文和精神，就是合乎宪法的”。从此，这项条款和马歇尔所阐发的默示权力论，成为后来美国联邦权力扩张的重要依据。参见李利军、邓颖：《美国联邦最高法院与联邦制的变迁》，《山西师范大学学报(社科版)》2001年第7期，第87页。
    (13)库利原则，是以美国的领港调控案(即Cooley v. Board of Wardeness of Part of Philadelphia, 53 U. S. [12 How]299)命名。它标志着美国联邦最高法院分析方法的转移。在该案以前，法院把调控权视为不可分割的单元，联邦和各州调控利益截然对立。该案以后，法院开始根据特定的情形考虑决定政策的取向。这种方法使得法院能够力求防止各州的保护主义和贸易歧视的同时，兼顾各州自行处理地方事务的需要。参见张千帆：《西方宪政体系(上册·美国宪法)》，中国政法大学出版社2000年版，第139、150页。
    (14)《1867年不列颠英属北美法案》第5条规定：“加拿大应分为四个省，其名称为安大略、魁北克、新斯科舍和新不伦瑞克”。现在的加拿大有10个省和两个中央直辖区。
    (15)魁北克省的特殊利益，起源于1774年的《魁北克法案》。该法案首次以法律的形式规定：英、法两种语言为官方语言，魁北克省可以保留原有的法国庄园制、天主教和民法制度。这使得讲法语的魁北克与其他讲英语的九省在制度和语言上保持了较大差异。参见刘艺工：《美国、加拿大宪法制度差异比较》，《兰州大学学报(社科版)》1994年第22期，第75页。

【参考文献】
    [1][Canada]Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada[M], Toronto: Carswell, 3rded, 1992, p287.
    [2][Canada]Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada[M], Toronto: Carswell, 3rded, 1992, p295.
    [3]封永平. 当代加拿大宪法危机探析[D]. 河北师范大学学报(哲社版)，2002，(5).
    [4]储建国. 当代各国政治体制——加拿大[M]. 兰州：兰州大学出版社，1998. 62.
    [5][加拿大]米歇尔·皮耶尔斯. 关于1987年宪法协议的不同观点[M]. 渥太华：渥太华大学出版社，1989. 80-82.
    [6][Canada]Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada[M], Toronto: Carswell, 3rded, 1992, p. 295-296.