关键词：煤炭　财政支持　政策性融资

　　近年来，我国的煤炭业中的问题层出不穷：部分重点国有煤矿陷入困境尚未“脱贫”，投资额递减，新开工能力不足，众多小煤矿资源回收率低水平徘徊，煤矿安全事故频频发生，采煤造成的环境污染状况正在加剧等等。这些问题的产生和解决都和煤炭业中的财政支持制度保持着十分紧密的联系。国家运用财政支持手段对煤炭业进行指导，使其适应社会和经济发展。

　　一、煤炭业中的财政支持的基本特征和种类

　　(一)煤炭业中的财政支持的定义

　　煤炭业中的财政支持是政府依法采取财政措施对煤炭业进行扶持，用以实现经济和社会发展目标的制度 。

　　首先，煤炭业中的财政支持是政府依法采取的财政措施。财政措施是政府根据一定时期的财政政策，依法所作出的；它以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具，为达到一定的财政目标而采取的措施。煤炭业中的财政支持也是一种财政措施，但是作为一种特殊的财政政策它也有其与其他的财政政策不同的地方。它是以煤炭业的发展理论和现状为基础，运用了特定的财政手段，所要达到的目标是为了实现经济和社会发展的目标。

　　其次，煤炭业中的财政支持是在煤炭业中进行的。煤炭业的特点决定了煤炭业中的财政支持与其他的财政支持不同：煤炭作为一种能源，煤炭业的能源产业地位决定了它的财政支持必须随着国家的能源政策进行变化；同时煤炭作为矿产能源的一种，也有矿产资源方面的特点，煤炭业的财政支持势必要考虑到煤炭业在矿产资源方面的特点，作出相应的财政措施。

　　第三，煤炭业的财政支持是对现在的中国煤炭业现状采取的财政措施，旨在实现经济和社会发展的目标。煤炭业的财政支持是针对现在中国煤炭业的现状做出的，具有一定的时效性，在一定的时间内发挥作用。

　　(二)煤炭业中财政支持的种类

　　煤炭业中的财政支持的种类和其他产业中的财政支持的手段一样，主要有政策性融资、财政补贴、政府拨款和转移支付四种 。每一种财政支持方式有其自己的特点，在煤炭业中发挥着各自的作用。

　　1.政策性融资

　　政策性融资是根据国家的政策，以政府信用为担保的，政策性银行或其他银行对一定的项目提供的金融支持。主要以低利率甚至无息贷款的形式，其针对性强，发挥金融作用强。煤炭业中的政策性融资，主要是对煤炭业中政策需要的有关项目进行低利率甚至无息的贷款，使得煤炭业符合社会和经济的需要，健康地发展。

　　2.财政补贴

　　财政补贴是国家以补贴的形式对特定的项目进行金融支持的行为。财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆，财政补贴的运用能够保持市场销售价格的基本稳定；保证城乡居民的基本生活水平；有利于合理分配国民收入；有利于合理利用和开发资源。在煤炭业中的财政补贴是对煤炭企业或煤炭业中的特定项目进行补贴，以保障煤炭业的合理开发和利用，保证煤炭的供给以及市场上煤炭的价格水平正常波动 。同时对煤炭业项目的补贴也要注意维护正常的价格的经济杠杆作用，因为补贴项目过多会扭曲比价关系，妨碍正确核算成本和效益，掩盖企业的经营状况，不利于企业改善经营和管理。

　　3.财政拨款

　　财政拨款是政府以直接的拨付款项的方式进行财政支持的手段。财政拨款具有直接性，直接从财政的预算中进行拨付，同时直接应用于拨付的事项。正是因为如此，对于财政拨付的使用也很少，范围较窄 。煤炭业的财政拨款也就是政府直接拨付款项对与煤炭业有关的项目进行财政支持。

　　4.转移支付

　　转移支付主要是为了政策的目标的实现，政府采取的通过税收政策促使收入的重新分配。转移支付主要是通过税收政策间接的将收入进行重新的分配，间接性较强。煤炭业中的转移支付是根据国家对煤炭业的财政政策制定的，以税收的形式进行的，以达到税收重新分配的目标的财政支持的手段。其主要的依据是煤炭的财政政策上的安排。

　　二、我国现行的煤炭业的财政支持制度存在的问题

　　煤炭作为一种能源性的矿产资源，具有深远的战略意义，是一国矿业安全、环境保护、社会安定等重大问题的焦点。它的健康发展关系到我国能源的供求状况，关系到国民经济的稳定，关系到国家安全问题，是不容忽视的。煤炭业的财政支持制度根据的是我国现行的煤炭政策而制定的，针对的是我国的煤炭业的现状，而采取的一系列的财政措施，目的是为了以保证煤炭业的发展实现经济和社会发展的目标。煤炭业的财政支持制度中的问题的存在不仅影响了煤炭业中的财政支持的地正常进行，同时也对煤炭业的健康发展带来了不利，造成其他诸多不良的后果。

　　1.我国对煤炭业的财政支持立法层次较低。煤炭业的财政支持制度作为煤炭法律制度的一个不可或缺的制度，应该在我国的煤炭法或者相关的法律条文中加以规范。但是我国的法律对煤炭业的财政支持主要体现在各种政府的规章规定中，以行政法规的方式居多。这些煤炭业的财政支持的的规定多以“暂行”、“决定”、“意见”和“通知”的形式出现，它们是解决煤炭业中的财政支持问题的主要法律依据。这种立法层次较低的状况，势必导致煤炭业的财政支持的各种财政活动的权威性。

　　2.煤炭业的财政支持的权限在政府各个部门中的划分不清晰 。各级政权机构之间财政支出责任划分不清的现象，一直在我国的行政体系中依然存在，这样一来，就给煤炭业的财政支持带来了一定的负面的影响，导致煤炭业中的财政支持的责任在政府的各个部门间的划分不明确。这种不明确的财政支持的权限划分不仅存在中央政府和地方各级政府之间，同时还体现在同级政府各个部门之中。

　　3.对煤炭业的财政支持的对象不明确。煤炭业中的财政支持的对象，即对哪些领域进行财政支持。根据煤炭业的发展情况，政府应该明确哪一些领域是政府应该加以扶持的。煤炭业中财政支持是根据煤炭业的政策而制定的，煤炭业的政策的侧重点决定了煤炭业的财政支持的方向。

　　4.煤炭业的财政支持的监管不到位。因为煤炭业涉及到的部门很多，同时也要地方政府的监管，是财政部门内部和其他的各个机构共同任务。但由于财政支持的监督与税务、审计、物价等经济执法部门的关系不清与职责不明，对煤炭业的财政支持的监督往往难以避免与其他的审查稽查的趋同问题，各个部门之间时常出现“你查我护”、“你争我抢”以及在处理违纪时“互相扯皮”、“互相争执”、“互相诋毁和重复检查”的现象，对煤炭业的财政支持的监督深度和广度都不够。

　　煤炭业的财政支持制度的建立是为了给煤炭业的发展作出的指引，使其向更健康的方向进步、更适应社会和经济的发展情况。在煤炭业的财政支持制度中存在的一些问题影响煤炭业对煤炭政策的规定的实施，因此必须用一种有效的方式加以规制。

　　三、我国煤炭业中的财政支持在法律上的完善

　　煤炭业的财政支持制度是煤炭法律制度的一部分，建立完善煤炭的法律制度就必须完善现有的煤炭业的财政支持制度，同时对煤炭业财政支持制度的完善也必须要有完善的法律制度做为保障。我国进行煤炭财政支持的目标主要是振兴和保护国内煤炭业、支持煤炭业的研究开发、改善煤矿安全和职工的福利保健、治理煤炭业的环境损害、建设煤炭业基础设施。对于我国煤炭业的财政支持在法律上的完善必须以我国对煤炭业进行财政支持的目标为基础进行实施，方能达到煤炭业适应社会和经济发展的总的目标。(一)国外对煤炭业的财政支持的立法

　　煤炭作为一种能源性的矿产资源，具有深远的战略意义，一直受到各个国家的关注。各个国家也采取了一系列的财政手段进行保护和支持。从煤炭的勘探、开采到其运输、利用一直受到政府的规制，同时也受到政府的财政支持。同时基于煤炭业经营环境不利和市场缺陷明显的实际，不少国家在法律上确定对煤炭业采取财政支持。

　　日本是政府性融资的代表，根据《煤炭矿业合理化临时处理法》通产省设立煤炭工业合理化事业团，代表政府实施合理化计划，负责合理化所需资金的贷款业务，并购买低效矿井进行技术改造 。政府贷款的范围是：矿井现代化设备煤矿建设、整顿煤炭业、煤矿的重建、受灾矿井恢复、煤矿经营改善、煤炭流通合理化设备、海外煤炭勘探等，但必须符合政府确定的条件。日本1961年《产煤区振兴临时措施法》规定，在衰退矿区及其周围地区建设交通设施、教育设施、住宅等生活设施所需要的费用，由中央财政负担或补助。政府拨款主要用于煤炭生产、洗选、运输、燃烧、转化等研究与开发，运输设施基础建设、衰退矿区振兴，矿工培训，冲销煤矿债务。

　　根据韩国《煤炭产业法》规定，煤炭业的财政支持经费由助成事业费、产业育成金和安定基金三部分构成。助成事业费用于矿山保安设施及矿害防止设施的补助，矿工福利及矿山地域开发补助，矿业设施的改善，煤炭企业补助，煤炭开发利用技术和提高热效率方面研究等方面。产业育成基金用于政府储备事业，其他储备设施，煤炭企业融资等方面。安定基金用于煤矿报废补助，煤矿工人子女奖金，煤矿职业病防治，煤矿安全等方面。法律规定三项费用必须严格按用途使用，否则就会停止财政支持。动力资源部门设专人负责育成基金支出审查。

　　(二)我国立法如何对煤炭业中的财政支持完善

　　我国并没有在法律层面上对煤炭的财政支持专门进行规定，只是在一些法规之中出现了对煤炭业的财政支持的规范，更多的对煤炭业的财政支持的规定往往以行政法规的形式。但是，面临着我国煤炭业的发展状况，用来规范煤炭业中的财政支持的法律法规，不仅在数量上显得不足，而且在相关内容上也难以适应新的形势需要，亟须完善。

　　1.提高煤炭业的财政支持的立法层次

　　煤炭业的财政支持制度要真正成为一种规范性的制度，必须实行法制化管理。加强煤炭业财政支持的立法工作，财政支持的数额确定、财政支持的形式、财政支持的内容、财政支持的监管等，都应当以法律形式确定下来。可由全国人大制定相关的法律，通过法律形式增加其透明度，保证其实施的严肃性，并对转移支付财政支持的过程进行有效的监督，坚持依法办事，克服随意性，避免各种疏漏。我国现在正在进行煤炭法的修改，就有关煤炭业中的财政支持的有些情况就应该加入。

　　2.科学划分各级政府及部门对煤炭业的财政支持权限

　　科学界定各级政府及部门对煤炭业的财政支持权限，是建立规范煤炭业的财政支持制度的前提。我国目前政府的财政权利体系中，对煤炭业的财政支持的划分并没有清晰的界定。政府应该根据适应社会主义市场经济体制的目标和要求，明确各自对煤炭业的财政支持的方向和力度 。根据各级政府以及各个部门所承担的煤炭业财政支持的范围，合理界定其各自对煤炭业的财政支持的权限。同时根据煤炭业的财政支持方式的不同，不同的财政支持的方式就其各自的特点，结合政府各个部门的优势区别的对待。

　　3.明确煤炭业财政支持的对象

　　根据煤炭业财政支持的方式的不同，煤炭业的财政支持的对象也有所差异。这是因为不同的财政支持手段有着与其他的财政支持手段不同的特点，只有将这些不同的财政支持的特点分别的加以利用，才能发挥它们的优势，促使煤炭业财政支持的目标顺利实现。

　　(1)煤炭业中政策性融资的对象。政策性融资因为具有财力雄厚和引导功能突出的特点，往往在大型和长期的项目建设上发挥着不可替代的作用。煤炭工业现在是夕阳产业也好，是太阳产业也好，其本质上属于资本密集性产业，很难由个别单个企业来实现这一产业的发展。从这个意义上讲，在尤其是在现在能源短缺的时候，适当加大财政投入力度，尤其是选择支持建设若干特殊重要的、投资数额巨大的国家级项目，便往往成为政府所考虑运用的重要政策手段。根据我国现在的煤炭行业的状况，有很多方面需要国家通过政策性融资进行指导 。例如现行的煤矿上的设备陈旧，很多的设备都是以前的国有企业留下来，更新的速度很慢，那么现在对矿井现代化设备煤矿建设进行融资也是非常有必要的。另外由于我国近年来对煤炭业的整顿，对于整顿煤炭业也应该有一定的政策性融资。

　　(2)煤炭业中的财政补贴的对象。财政补贴分为直接补贴和间接补贴两类。直接补贴包括矿区开发投资补助、煤矿亏损补贴、矿工津贴、偿付债务、代付股息等；间接补贴包括煤炭煤价补贴、加速折旧、社会保险、科研补助等。政府对煤炭业的补贴有利于保障煤炭的供应和社会的稳定，因此在法律的设置上应该有一定的安排。对于煤炭业中进行的财政补贴的范围必须明确。根据我国现在煤炭业的具体情况应该在以下几个方面加强对煤炭的财政补贴。一是用于支持企业分离社会服务职能。企业承担学校、公安、消防等社会职能应该当地政府管理，当地财政困难无力接受的，煤炭企业主管和财政部门可将企业财政补贴随职能移交划转经费；二是用于支持企业减人提效和失业职工再就业；三是用于枯竭煤矿关闭和破产和建立煤炭衰老转产资金制度；四是生产安全和职工生活福利欠账。资金必须符合法律规定的用途，否则可以进行停止对财政补贴的发放。

　　(3)煤炭业中的财政拨款的对象。煤炭业中的财政拨款的范围应该主要的集中于：一是研究与开发，煤炭业虽然是一个比较古老的工业，但是在利用和开发方面都有许多待完善和进步的地方，应该在煤炭业的拨款中强调研究和开发的地位；二是运煤基础设施建设；三是衰退矿区振兴；四是矿工培训；五是冲销煤矿债务。

　　(4)煤炭业中的转移支付的对象。我国现在是实行的分税制，实行国税和地方税两套体系。中央政府可以根据地方政府经常性收入与标准财政支出的预算差额，给予地方政府财政补助；或者是将某项由中央征收的税种，按照一定的比例分给地方使用 。煤炭业中的转移支付的对象主要应该针对那些废弃矿区及其周围地区，建设交通运输基础设施、教育设施、住宅等生活设施所需要的费用，由中央财政负担或补助。负担或补助的比例按规定的公式计算。

　　4.加强煤炭业中的财政支持的监督管理

　　要建立一个有效的财政支持体制，必须在机构设置和责任分配方面建立有效的制衡机制，实现财政支持的科学化、规范化、合理化 。煤炭业的财政支持的监督应该本着便利监督的原则进行，应该以分级管理为主，共同统筹为辅的原则进行，即各级的煤炭主管部门对煤炭的财政支持进行监督管理，对于管理不到的地方政府各个部门可以统筹后进行安排。同时对于煤炭行业中财政支持应该实行全程的监控。